La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 8 de junio de 2026,
nº 710/2026, rec. 7547/2024,
fija como doctrina jurisprudencial que en un contrato de gestión del servicio
público, la imposición al contratista por parte de la Administración de la
continuación del contrato, una vez finalizado el plazo máximo legal, incluidas
las prórrogas, mientras se tramita la licitación de un nuevo contrato, en
atención al fin público inmediato que se satisface con dicho contrato, cuando
ni el contrato ni la legislación vigente en ese momento prevén esa continuación
forzosa, los posibles daños y perjuicios derivados de la prolongación obligada
de la prestación por el contratista deben ser asumidos por la Administración
atendiendo al precio real del servicio en el momento en que se prestó, ya que
se entiende justificada la pretensión de que la compensación a la contratista
de los servicios prestados deba hacerse basándose en el precio real del
servicio y no en unas cláusulas contractuales previstas para un periodo
temporal diferente de un contrato finalizado.
No se trata de que hubiera un
desequilibrio económico durante la vigencia del contrato sino de que este se
había extinguido y la Administración, por ello, no podía exigir la aplicación
de su clausulado. Se trataba de una situación nueva que no encontraba amparo en
el contrato finalizado y que generaba además una situación de incertidumbre
sobre su duración en la contratista, y en la que la contraprestación económica
percibida era a todas luces inferior al precio real.
Cuando la Administración impone al
contratista la continuación forzosa de un contrato de gestión de servicio
público una vez finalizado el plazo máximo legal, incluidas las prórrogas, y ni
el contrato ni la normativa vigente prevén tal continuación, los daños y
perjuicios derivados de dicha prolongación obligada deben ser indemnizados por
la Administración conforme al precio real del servicio prestado en ese periodo.
La Sala del Tribunal Supremo concede
parcialmente el recurso de casación interpuesto por la contratista, pues
considera que, dada la ausencia de previsión contractual o legal para la
continuación forzosa del servicio tras la finalización del contrato, la
Administración no puede exigir la prestación sin reconocer indemnización por
daños y perjuicios conforme al precio real del servicio.
Se reconoce la negligencia de la
Administración al no tramitar a tiempo un nuevo contrato y se protege el
equilibrio económico contractual evitando el enriquecimiento injusto. Se anula
la sentencia de instancia y se ordena retrotraer el procedimiento para valorar
la cuantía indemnizatoria con base en el informe pericial aportado.
El fallo establece doctrina casacional
sobre la compensación en casos de continuidad forzosa no prevista. Se decide la
estimación parcial del recurso por estas razones.
La sentencia aclara que en supuestos en
que no exista previsión contractual ni normativa para la continuación
obligatoria de un contrato público vencido, la Administración debe indemnizar
al contratista por los daños causados durante la prestación forzosa, tomando
como referencia el precio real del servicio y no las cláusulas del contrato
extinguido. Este posicionamiento delimita la aplicación del principio de riesgo
y ventura y refuerza la protección del equilibrio económico y la buena fe
contractual en la contratación pública.
A) Introducción.
ISS Facility Services S.A. continuó
prestando, por imposición de la Generalitat Valenciana, el servicio de cocina y
comedor en una residencia de personas mayores después de la finalización del
contrato y sus prórrogas, sin que existiera una previsión contractual ni legal
para tal prolongación, y reclamó indemnización por los daños económicos
sufridos durante dicho periodo de continuación forzosa.
¿Deben ser asumidos por la empresa
contratista los perjuicios económicos derivados de la continuación forzosa del
contrato público una vez finalizado el plazo legal y prórrogas, o deben ser
compensados por la Administración y, en caso afirmativo, en qué cuantía?.
El Tribunal Supremo determina que la
indemnización por los perjuicios derivados de la continuación forzosa del
contrato debe ser asumida por la Administración y compensada atendiendo al
precio real del servicio prestado en dicho periodo, estableciendo así una
doctrina casacional nueva que modifica la interpretación previa.
Se fundamenta en que ni el contrato ni
la normativa vigente en el momento preveían la continuación forzosa tras la
expiración, por lo que la obligación de compensar nace para preservar el
equilibrio económico del contrato extinto y evitar el enriquecimiento injusto
de la Administración, aplicando principios generales como el equilibrio
económico de la contratación administrativa, el principio de buena fe y la
ausencia de cobertura contractual para la prolongación, siendo la negligencia
administrativa causa exclusiva de dicha situación excepcional.
B) Los términos del litigio y la
sentencia recurrida.
1.- La empresa ISS SOLUCIONES DE
CATERING SL (entidad posteriormente absorbida por ISS FACILITY SERVICES S.A,
que se subrogó en dicho contrato y es la entidad recurrente en este proceso) el
día 2 de abril de 2013 celebró contrato con la Conselleria de Igualdad y
Políticas Inclusivas de la Generalitat Valenciana que tuvo por objeto la
prestación del servicio de cocina y comedor en la Residencia para personas
mayores dependientes de Burriana (Castellón). La cláusula 2 de dicho contrato
fijaba el precio unitario por menú/plaza/día (el llamado precio por pensión)
para cada uno de los cuatro años de duración (9,54 en 2012 y 2013, 9,64 en
2014, 9,74 en 2015 y 9,84 en 2016). El apartado F del anexo I admitía la
prórroga por mutuo acuerdo por un periodo máximo de dos años, debiendo
proponerse y formalizarse expresamente con la suficiente antelación.
2.- Concluida la vigencia del contrato
el 31 de octubre de 2016, constan en el expediente hasta tres prórrogas
sucesivas, desde el 1 de noviembre de 2016 hasta el 31 de octubre de 2018.
Aunque el precio pagado fue en principio el previsto para 2016, con posterioridad
se procedió a una revisión de precios, a petición del contratista, conforme se
estipulaba en el contrato, consistente en aplicar el 85% del IPC
correspondiente a los doce meses anteriores. Mediante resolución del
Subsecretario de la Vicepresidencia y Consejería de Igualdad y Políticas
Inclusivas de 5 de octubre de 2021, se fijó esa revisión en 20.864, 76 euros, y
tuvo la conformidad del contratista.
3.- Con antelación a ese momento, en
contestación a un burofax remitido por la mercantil recurrente en el que
recordaba la finalización de la última prórroga del contrato, el Secretario
Territorial de Castellón de la Plana de la misma Consejería, el 31 de octubre
de 2018 remitió escrito a la mercantil con el contenido siguiente: "A la
vista de la próxima finalización del contrato referido, se le informa que se
han iniciado los trámites para la licitación de un nuevo contrato, no obstante,
dado que todavía no se ha adjudicado el contrato referido, considerando el fin
público inmediato que se satisface con estas prestaciones, que no es
susceptible de aplazamiento o suspensión, sino que es un deber público que por
su naturaleza precisa una continuidad, y dado que no existen medios personales
para lleva a cabo dicho servicio, se considera que es necesaria la continuación
de la prestación del servicio hasta la adjudicación del nuevo contrato».
4.- Atendiendo a lo indicado en dicha
comunicación, la mercantil recurrente continuó prestando ese servicio desde el
1 de noviembre de 2019 hasta la fecha de adjudicación del nuevo contrato el 31
de mayo de 2021. Por ello percibió el precio previsto para 2016, sin tener en
cuenta la revisión hecha durante los dos años de prórroga del contrato. Consta
en el expediente que la recurrente durante este periodo de continuación forzosa
del servicio giró mensualmente dos facturas, una con la cuantía prevista para el
último año de duración ordinaria del contrato (el de 2016) y otra con la
cantidad adicional que consideraba aplicable por la actualización del precio.
De igual manera, se recogen los requerimientos reiterados hechos a la
Administración contratante explicando la difícil situación económica de la
mercantil por esa ausencia de actualización del precio por la prestación del
servicio realizado.
5.- Con fecha 31 de octubre de 2022, la
recurrente presentó reclamación ante la Vicepresidencia y Consejería de
Igualdad y Políticas Inclusivas solicitando el pago de 899.464,99 euros por el
desequilibrio ocasionado durante la prórroga forzosa en relación con el
contrato celebrado el día 2 de abril de 2013. Adujo el desequilibrio en la
ejecución de la prórroga contractual a la que quedó obligada desde el 1 de
noviembre de 2018 hasta mayo de 2021 para justificar la suma de 437.850,10
euros, resultante de la diferencia entre el daño realmente irrogado, que
asciende a 857.500 euros, y las facturas abonadas por la Administración
(461.614,89 euros), más intereses moratorios, así como los 40 euros por factura
previstos en el artículo 8.1 Ley 3/2004, lo que asciende a un total de 1.240
euros.
6.- Ante la desestimación presunta de su
reclamación por silencio negativo, interpuso recurso contencioso-administrativo
ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana.
Interesa destacar que junto a su demanda
presentó informe pericial elaborado por D. Maximino y por D. Pio, de Baker
Tilly Auditores S.L.P., en el que, a requerimiento de la mercantil recurrente,
estimaron el importe del perjuicio económico sufrido por ISS como consecuencia
de la continuación forzosa de la prestación del servicio hecho entre el 31 de
octubre de 2018 y el 31 de mayo de 2021, cuantificándolo en 737.810,45 euros,
desglosados en 737.810 como daño emergente y 135.680 como lucro cesante.
7.- La sentencia n.º 436/2024, de 3 de
julio, desestimó el referido recurso e impuso las costas al recurrente, que
fijó en 2.000 euros.
Comenzó señalando que la finalización
del tiempo máximo de prestación de un determinado servicio no legitima para
variar los términos contractuales en lo relativo al precio pactado por esta
prestación. Que ya no sería - por hipótesis - el establecido en el convenio
vigente entre las partes del proceso, incluida su actualización, sino uno
distinto.
Sostiene que para que exista un
desequilibrio económico-financiero de un contrato, los presupuestos a cumplir
son muy taxativos y no se acreditan por la parte recurrente. Afirma que el
hecho de que el precio de adjudicación del nuevo contrato suscrito el 31 de
mayo de 2021 supere, en gran medida, al que estaba percibiendo ISS (de 15,51
euros por pensión, frente a los 9,84 euros que se venían abonando a ISS) no
legitima el cambio de criterio de cálculo del precio según el reclamado por la
contratista.
Añade que la evidente negligencia de la
Conselleria de Igualdad y Política Inclusivas (al omitir los trámites
contractuales necesarios para evitar la vigencia de una situación disfuncional
y contraria a la legalidad como es mantener, de facto, un contrato ya
concluido) no lleva, como consecuencia, que la relación jurídica existente
entre ente público titular del servicio y tercero quede al albur de unas reglas
diversas a las que aparecen en el contrato.
La Sala de instancia concluye que,
mientras no haya doctrina jurisprudencial de la Sala Tercera del Tribunal
Supremo que así lo determine, la continuidad de un contrato más allá de su
tiempo máximo no supone, per se, que éste se coloque en un marco de desequilibrio
económico para el contratista o bien, de enriquecimiento injusto de la
Administración. El desequilibrio no nace de la continuidad del contrato, sino
que debe nacer vigente el mismo.
Considera, finalmente, que la mercantil
demandante no acreditó de qué manera- el servicio era deficitario con
anterioridad a la finalización de la última prórroga; qué peticiones planteó al
respecto, y de qué modo éstas encajaban en los limitados supuestos legales que
habilitan para arrumbar el principio del riesgo y ventura y equilibrar
económicamente la prestación de comedor y cocina en una residencia de personas
mayores dependientes.
C) La cuestión de interés casacional.
El auto de la Sección de Admisión de
esta Sala de 25 de junio de 2025 declaró que la cuestión que presenta interés
casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en
"determinar si, en un contrato de gestión del servicio público la
imposición al contratista por parte de la Administración de la continuación del
contrato, una vez finalizado el plazo máximo legal, incluidas las prórrogas,
mientras se tramita la licitación de un nuevo contrato, en atención al fin
público inmediato que se satisface con dicho contrato, los posibles perjuicios
derivados de la prolongación obligada del contrato deben ser asumidos por la
empresa, en virtud del principio de riesgo y ventura, o deben ser compensados
y, si deben serlo, en qué cuantía".
D) El recurso de casación de ISS
Facility Services SA.
Invoca, en primer lugar, la infracción
del artículo 302 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por
el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
(TRLCSP) en relación con el artículo 303.1 del mismo cuerpo legal.
Considera que no se puede sostener que
un contrato ha finalizado, reconociendo que la continuidad del servicio es una
situación disfuncional y contraria a la legalidad, y al mismo tiempo, afirmar
que todos sus términos deben mantenerse inalterablemente vigentes. El pliego
establecía un sistema de fijación de precios unitarios por menú/plaza/día (el
llamado precio por pensión), señalando que para determinarlo se había tenido en
cuenta el conjunto de gastos que previsiblemente tendría que afrontar la contratista.
Esta estimación se hacía teniendo en cuenta el periodo temporal en el que se
desarrollaría el contrato, que se fijaba en un máximo de seis años incluidas
las prórrogas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 303.1 TRLCSP.
Prueba de ello es que tras consignar el sistema de determinación del precio, el
anexo establecía el importe máximo por pensión, señalando uno distinto para
cada uno de los años en los que desarrollaría el contrato e incluyéndose una
posible actualización del 85% del IPC para los dos años de prórroga que, como
máximo, podrían adoptarse. Una vez finalizado dicho plazo, no existiría precio
alguno que pudiese vincular a las partes, sino un vacío que debe ser colmado
mediante la aplicación de las normas y principios que analiza a continuación.
Aduce seguidamente la infracción del
principio de riesgo y ventura recogido en el artículo 215 TRLCSP y de la
doctrina jurisprudencial que establece la actuación administrativa y el ius
variandi como un límite a su aplicación, citando diversas resoluciones de esta
Sala, reconociendo que los supuestos de hecho analizados en ellas no son
idénticos al que aquí nos ocupa, por versar sobre tipologías contractuales
distintas, pero que, no obstante, dado que el principio de riesgo y ventura
resulta aplicable a todos los contratos por aplicación del artículo 215 TRLCSP,
la delimitación del mismo que en ellas se efectúa, al afirmar que el mismo no
puede extenderse a situaciones provocadas por la propia Administración, es
extrapolable al caso que nos ocupa. El hecho de que la Administración actúe en
beneficio del interés público no altera esta conclusión, pues es ella y no el
contratista, quien tiene el mandato de servir a dicho interés en virtud del
artículo 103 CE, sin que exista precepto alguno que le habilite para trasladar
las consecuencias económicas del ejercicio de tal obligación al administrado.
Añade que dicho interés público exigiría
únicamente la continuación del servicio a fin de no dejarlo desierto, pero no
el mantenimiento del mismo precio, sin que exista ningún interés público en
permitir que un contrato resulte ruinoso para el contratista, dados los
perniciosos efectos que ello podría producir en el propio servicio. Y recuerda
que lo que motivó la orden de continuidad del contrato no fue una necesidad
imperiosa e imprevista de proteger el interés público, sino sencillamente la
negligencia de la Administración a la hora de convocar un nuevo concurso y así
lo reconoce la sentencia recurrida. Por ello, ni siquiera estamos ante el
ejercicio de una prerrogativa administrativa debidamente ejercitada, sino ante
un incumplimiento de las obligaciones de la Administración, y las consecuencias
económicas negativas derivadas de la prolongación obligada del contrato no
pueden estar amparadas por el principio de riesgo y ventura y, por tanto, no
deben ser asumidas por el contratista. Una solución diferente infringiría lo
dispuesto en el artículo 1256 CC y del principio de interdicción de la
arbitrariedad recogido en el 9.3 CE.
Continúa señalando que resulta claro que
es la Administración quien debe indemnizar al contratista por aplicación del
principio de equilibrio económico que debe regir en todo contrato. Este
principio se ha identificado por la jurisprudencia con la "igualdad
proporcional entre las ventajas y cargas del contrato" ( Sentencia de la
Sala Tercera del Tribunal Supremo de núm.1452/2023, de 16 de noviembre) y
entronca directamente con los principios de equidad y buena fe, constituyendo
uno de los pilares básicos de la contratación administrativa. La Administración
debe procurar que el contratista perciba una contraprestación justa,
respondiendo a la reciprocidad de intereses que es consustancial a todo
contrato, sin que el hecho de que en este caso la contratación haya sido
irregular como consecuencia de la actuación administrativa pueda permitirle
prescindir de este principio básico. Sin embargo, en este caso, como se
acreditó mediante el informe pericial elaborado por los economistas don
Maximino y don Pio, e incorporado a la demanda, la prestación del servicio
durante la continuación forzosa del contrato al mismo precio pactado
inicialmente no solo no le generó a ISS ningún beneficio, sino que le produjo
cuantiosas pérdidas, en tanto los costes soportados fueron superiores al
importe abonado por la Administración.
Estima también que la obligación de
compensar el perjuicio padecido durante la prórroga unilateral dimana de la
doctrina jurisprudencial que proscribe el enriquecimiento injusto. La sentencia
recurrida infringe por omisión este principio, pues ni lo aplica ni explica con
claridad las razones que le llevan a omitirlo pese a que la propia
Administración reconocía su plena aplicabilidad en su contestación a la
demanda. En este caso, el enriquecimiento de la Administración y correlativo
empobrecimiento de la recurrente no viene respaldado por ningún negocio válido
y eficaz, pues como ya hemos explicado, el contrato tenía una duración
establecida y su continuación no derivó de la voluntad de las partes, sino de
la exigencia de la Administración, dando lugar a una situación que la misma
resolución judicial impugnada califica como "disfuncional y contraria a la
legalidad como es mantener, de facto, un contrato ya concluido". Se cumple
incluso el requisito introducido por la jurisprudencia más moderna, pues
resulta manifiesto que ISS no continuó prestando el servicio por su propia
iniciativa ni de forma maliciosa, sino que como señala la sentencia, el
servicio continuó por exigencia de la Administración, pese a que ISS había
mostrado su expresa oposición a continuar prestando el servicio en las
condiciones pactadas. Pues bien la existencia de un enriquecimiento injusto
determina la necesidad de compensar el enriquecimiento y correlativo
empobrecimiento que realmente se haya producido, sin que tenga sentido limitarlo
a lo que resulte de lo previsto en el contrato - que ni siquiera ha sido objeto
de cálculo -, pues es precisamente la imposibilidad de extender las condiciones
allí previstas a un periodo irregular que excede de lo pactado lo que habilita
la aplicación del principio del enriquecimiento injusto.
Finalmente, invoca una infracción
procedimental, en concreto de lo dispuesto en el artículo 218.1 LEC y en el
artículo 24 CE. Considera que la sentencia cuestionada el Tribunal ha
desestimado la demanda apartándose totalmente de los fundamentos que la
demandada quiso hacer valer, y acogiéndose a otros que jamás fueron esgrimidos
por ella. A su juicio no es más que una transcripción de otras sentencias
dictadas en procedimientos anteriores, al haberse limitado a aplicar una
solución que ya había prefabricado para otros procedimientos distintos,
obviando por tanto el debate realmente desarrollado, lo que entiende que ha
mermado gravemente su derecho de defensa que ha visto como se desestimaban sus
pretensiones sobre la base de fundamentos que quedaron voluntariamente
excluidos del debate y de los que ni siquiera se habría podido defender, al no
haber sido puestos de relieve en la contestación en el proceso de instancia.
Concluye concretando su pretensión en
que se dicte sentencia del recurso por la que se declare:
» i) Estimar el recurso de casación interpuesto por mi representada, casando y anulando la Sentencia 436/2024 de 3 de julio objeto de recurso y estimar íntegramente la pretensión deducida en nuestro recurso contencioso-administrativo, condenando a la Administración a abonar 873.490,14 euros más los intereses de demora en los términos expresados en el apartado cuarto de los fundamentos jurídicos de la demanda o, subsidiariamente, si el Tribunal lo considerase procedente, devuelva las actuaciones al TSJ para que dicte nueva sentencia conforme a los criterios que se sienten.
ii) Condene en costas a la Administración demandada.».
E) El juicio de la Sala. La doctrina
casacional.
1.- Con carácter previo debemos
desestimar la supuesta infracción procedimental de lo dispuesto en el artículo
218.1 LEC y en el artículo 24 CE, invocada por la parte actora. La sentencia de la Sala de instancia ha
respondido a la pretensión de la parte actora de forma motivada, aunque para
ello haya aducido argumentos no exactamente coincidentes con los esgrimidos por
la representación de la Administración demandada. Lo ha hecho remitiéndose a
resoluciones suyas anteriores pero explicando con claridad las razones por la
que entendía aplicable esa jurisprudencia.
2.- Entrando ya en la cuestión de fondo, la cuestión de interés casacional que
la Sección de Admisión de esta Sala nos plantea consiste en determinar si en el
caso de imposición forzosa al contratista por parte de la Administración de la
continuación de un contrato mientras se tramita la licitación de uno nuevo, una
vez finalizado el plazo máximo legal de duración de aquel, incluidas las
prórrogas, los posibles perjuicios derivados de la prolongación obligada del
contrato deben ser asumidos por la empresa, en virtud del principio de riesgo y
ventura, o deben ser compensados por la Administración, y de ser así, en qué
cuantía.
Pues bien, debemos precisar que ese
enunciado tan general de la cuestión no se ajusta a las circunstancias
específicas del litigio planteado en el presente caso, lo que permite
distinguirlo de otros resueltos por la Sala y que, en principio, podrían considerarse
similares, como son las siguientes:
(i) en primer lugar, que ni el contrato, ni el pliego de condiciones
particulares, ni tampoco la regulación vigente en ese momento, preveían una
continuación forzosa de la prestación que constituía el objeto del contrato,
una vez concluida su duración, incluidas las prórrogas contractualmente
establecidas; (ii) en segundo lugar, que la contratista no ha impugnado en el
supuesto aquí examinado la legalidad de la continuación forzosa de la
prestación contratada hasta entonces, ni tampoco pide que se apliquen a este
periodo forzoso las cláusulas contractuales previstas para las prórrogas, sino
que, por el contrario, considera que al haberse extinguido el contrato se le
debe indemnizar por los daños y perjuicios reales que le ha ocasionado esa
situación excepcional y que cuantifica sobre la base de un dictamen pericial
que presentó con su demanda y que fue admitido por la Sala de instancia; y
finalmente, (iii) que las causas de esa continuación forzosa eran únicamente
imputables a la negligencia de la Administración en su retraso en la licitación
de un nuevo contrato, y en el mantenimiento de esa situación durante dos años y
siete meses.
(i) Efectivamente, ni el contrato ni el
pliego hacen referencia a la continuación forzosa si, concluido el periodo
máximo de seis años previsto en el contrato (cuatro años de duración y hasta
dos más de prórroga), no se hubiera contratado una nueva prestadora del
servicio. Así se desprende de la cláusula cuatro del contrato y la siete del
Pliego de cláusulas administrativas particulares.
Por otra parte, el Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. (TRLCSP), disposición
legal aplicable por razones temporales, no contiene una previsión análoga a la
estipulada en el vigente art. 29.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico
español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE (LCSP), de 26 de febrero de 2014, que, en su último párrafo cuarto
señala que "No obstante lo establecido en los apartados anteriores, cuando
al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que
garantice la continuidad de la prestación a realizar por el contratista como
consecuencia de incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para
el órgano de contratación producidas en el procedimiento de adjudicación y
existan razones de interés público para no interrumpir la prestación, se podrá
prorrogar el contrato originario hasta que comience la ejecución del nuevo
contrato y en todo caso por un periodo máximo de nueve meses, sin modificar las
restantes condiciones del contrato, siempre que el anuncio de licitación del
nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de tres meses
respecto de la fecha de finalización del contrato originario o, tratándose de
un contrato basado en un acuerdo marco o un contrato específico en el marco un
sistema dinámico de adquisición, se hayan enviado las invitaciones a presentar
oferta del nuevo contrato basado o específico al menos quince días antes de la
finalización del contrato originario". Se trata de un supuesto legal de
continuación forzosa del contrato con carácter excepcional y sujeto a
condiciones muy estrictas, como que sea "como consecuencia de incidencias
resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación
producidas en el procedimiento de adjudicación"; que se extienda "a
un periodo máximo de nueve meses"; así como que "el anuncio de
licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de
tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario",
condiciones que tampoco se hubieran cumplido en el asunto analizado, si esta
norma hubiese sido aplicable.
Pues bien, no hay una regulación análoga
en el TRLCSP de 2011 y buena prueba de ello es que la comunicación de la
Administración sobre la continuación forzosa del servicio no invoca ningún
precepto legal -ni tampoco contractual- como fundamento de su decisión.
No obstante, debe advertirse que, aunque
la contratista ha cuestionado la legalidad del acto administrativo que le
impuso la continuación forzosa de la prestación del servicio una vez concluido
el contrato, no lo ha impugnado.
(ii) Lo que cuestiona la contratista, y
esta es la segunda circunstancia relevante, es que la compensación de los
servicios prestados tras la finalización de la última prórroga del contrato no
debe regirse por lo dispuesto en dicho contrato, por estar extinguido, sino que
deberá ajustarse a los perjuicios económicos realmente causados, que deben
extenderse tanto al daño emergente como al lucro cesante y que cuantifica con
el apoyo del informe pericial incorporado a su demanda.
Frente a esa pretensión, la sentencia
recurrida entiende que, aunque el contrato esté extinguido, la continuación
forzosa de la prestación realizada por la contratista se desarrolló en los
términos del contrato extinguido y su compensación debe atenerse por tanto a
las previsiones contractuales. Considera que la excepcionalidad no autoriza a
dejar de aplicar el contrato.
(iii) Finalmente, como la propia
sentencia recurrida admite sin ambages, es palmaria la negligencia de
Administración recurrida en su actuación, tanto por no haber realizado la licitación en tiempo
hábil para evitar tener que tomar la medida cuestionada, cuanto porque hasta el
último día de finalización del contrato no comunicó a la contratista la
continuación forzosa del servicio y lo hizo tras recibir un burofax de aquella
sobre esa finalización. Ni del expediente ni de las alegaciones de la
representación de la Administración se puede inferir ningún motivo que
justifique ese proceder.
3.- Estas particulares circunstancias
hacen que no resulten directamente aplicables algunas recientes decisiones de
esta Sala sobre supuestos de prórroga o continuación forzosa de la prestación
de un servicio una vez concluida la duración del contrato.
Así sucede con las SSTS 1362/2025, de 28
de octubre, y 1638/2025, de 15 de diciembre, de la Sección Tercera de esta
Sala, puesto que en esos asuntos el contrato había sido declarado nulo de pleno
derecho. No obstante,
debe advertirse que en ellas se declara que, al ser el contrato inválido e
ineficaz, no es posible acudir a sus cláusulas para atender la revisión de
precios solicitada sino que tan solo procede la restitución recíproca de las
prestaciones recibidas en ejecución del contrato y, si ello no fuese posible, a
la entrega de su valor, todo ello en fase de liquidación del contrato.
También plantea un supuesto diferente la
STS nº 1356/2025, de 27 de octubre, de la misma Sección Tercera de esta Sala,
ya que aquí fue la propia Sala la que acordó la nulidad de la previsión
contractual de prórroga forzosa, por su carácter indefinido y la consiguiente
imprevisibilidad de su duración.
En este caso señaló que el efecto de esa anulación exigía restablecer la
situación jurídica de la contratista mediante la indemnización de los daños y
perjuicios que se le hayan originado y la compensación del servicio prestado
calculado sobre la base del precio real del servicio durante el periodo de
continuidad prestacional y no de un contrato que al haber sido declarado nulo
no podía producir efectos; y que su concreción debía hacerse en fase de
ejecución de sentencia.
Finalmente, en la STS nº 573/2026, de 5
de mayo, de esta Sección Cuarta, lo que se planteaba era la petición de
revisión de precios hecha por la contratista conforme a las cláusulas
contractuales ante una continuación forzosa del servicio tras la extinción del
contrato. Pero en este
supuesto la continuación forzosa del servicio estaba estipulada en el contrato,
y por ello declaramos como doctrina casacional que "Cuando, extinguido un
contrato administrativo de gestión de servicios públicos por transcurso del
tiempo, la Administración impone unilateralmente al contratista la continuación
de aquella prestación, por aplicación de una cláusula prevista en el propio
contrato, deberán trasladarse los criterios de revisión de precios previstos en
los pliegos que regían el contrato finalizado, para el abono de aquellos
servicios".
En el apartado 1 D) del Fundamento de
Derecho Sexto de la citada STS 573/2026 se razonaba lo siguiente:
"Para ello, debemos tener en cuenta que, aunque el contrato y su prórroga hayan finalizado, la continuidad en la prestación del servicio, impuesta por la Administración, en aplicación de la cláusula 22 del contrato, genera el derecho a la revisión de precios para mantener el equilibrio económico del contrato. Hemos de considerar, además, que, en la comunicación de fecha 26 de junio de 2018, que la Administración remitió a la adjudicataria, se decía expresamente que la obligatoriedad en la atención, lo sería "en las mismas condiciones ya existentes". La interpretación de estos términos no puede limitarse, como pretende la Administración, a que aquellas condiciones existentes únicamente hayan vinculado a la adjudicataria y haya sido ésta la que haya tenido que seguir realizando aquella prestación en las mismas condiciones existentes, derivadas del contrato ya extinguido. Antes bien, tales condiciones, en recíproca equivalencia y para mantener el equilibrio económico de aquella relación jurídica, también deben obligar a la Administración, que, igualmente, debe asumir las condiciones existentes en aquel contrato, entre ellas la de la revisión de precios.
Durante el periodo de tiempo al que se contrae la pretensión de la actora, la Administración no ha dado inicio, siquiera, a un nuevo expediente de contratación y, sin embargo, ha exigido que la prestación del servicio haya continuado realizándose en las mismas condiciones que venían establecidas en el contrato. Se ha apoyado, para ello, en la mencionada cláusula 22 del contrato y, también, en el innegable interés público inherente a la prestación, consistente en la asistencia sanitaria a pacientes, a través de la realización de terapias respiratorias en domicilio y otras técnicas de ventilación (apartado 1 del Anexo I del contrato), tal y como reza el tipo y rúbrica del contrato en su día suscrito por la Administración Madrileña con la UTE de la que formaba parte la ahora recurrente.
Por ello, es necesario preservar el equilibrio de prestaciones derivadas de aquel contrato, aunque ya extinguido. El fundamento de este mantenimiento de condiciones deriva, no ya del contrato en sí mismo considerado, sino en la necesidad de que la prestación y contraprestación a que, en su día se obligaron ambas partes del contrato, sigan persistiendo para preservar el equilibrio económico de aquella relación bilateral y evitar el enriquecimiento injusto de una de ellas, la Administración. El escenario que ahora se muestra no es, pues, el de la revisión de precios en el seno de un contrato en vigor, sino el del mantenimiento de unas condiciones que, en su día se pactaron en el contrato, y que, una vez extinguido y por razones de interés general, las de preservación de la atención sanitaria, han de seguir subsistiendo para ambas partes y no sólo para una de ellas, como postula la Administración.
Se trata, pues, de evitar, de ese modo, que la Administración pueda experimentar un enriquecimiento injusto, en la medida en que la prestación del servicio se ha venido realizando en las mismas condiciones existentes que durante la vigencia del contrato, lo que, a cambio, de ello, debe suponer para la Administración la obligación de realizar una contraprestación, también en las mismas condiciones, que compense el servicio prestado. De lo contrario, la Comunidad de Madrid habrá abonado únicamente el precio sin revisar desde el 30 de junio de 2019, y se habrá beneficiado, por tanto, de los menores costes que le habrá supuesto cubrir aquella prestación de interés público por un precio no revisado y fijado a la fecha indicada, que es menor del que debería abonar, si se aplicaran las mismas condiciones existentes del contrato y con precios revisados".
4.- El razonamiento de nuestra citada
STS nº 576/2026, anteriormente transcrito, debe adaptarse necesariamente a las
peculiaridades de nuestro asunto. Porque, como hemos dicho ya, aquí ni
encontramos una previsión en el contrato de la continuación forzosa del
servicio, ni la contratista ha solicitado la aplicación de la cláusula
contractual de revisión de precios. Por eso la solución tiene que ser también
diferente.
La revisión forzosa no estaba prevista
en el contrato ni en la legislación vigente y su imposición se debió a la
necesidad de tener que salvar la negligencia de la Administración responsable,
que no había tramitado a tiempo un nuevo contrato de prestación del servicio de
cocina y comedor para personas mayores dependientes de la Residencia de
Burriana, lo que no haría hasta dos años y siete meses después del plazo de
finalización del anterior contrato.
El incumplimiento de sus obligaciones
por la Administración responsable no puede ser a costa del contratista, sino
que exige preservar el equilibrio económico de la relación bilateral extinta y
evitar el enriquecimiento injusto de una de ellas, la Administración. Por eso,
en el presente caso la Sala no comparte el criterio del tribunal de instancia y
entiende que no solo estaba extinguido el contrato sino que ni siquiera este
había previsto esa situación. Mas aun, ni siquiera la legislación vigente en ese
momento estipulaba lo que después acogerá el art. art. 29.4 de la LCSP de 2017.
Por ello entendemos justificada la
pretensión de la parte actora de que la compensación a la contratista de los
servicios prestados deba hacerse basándose en el precio real del servicio y no
en unas cláusulas contractuales previstas para un periodo temporal diferente de
un contrato finalizado. No se trata de que hubiera un desequilibrio económico
durante la vigencia del contrato sino de que este se había extinguido y la
Administración, por ello, no podía exigir la aplicación de su clausulado. Se
trataba de una situación nueva que no encontraba amparo en el contrato
finalizado y que generaba además una situación de incertidumbre sobre su
duración en la contratista, y en la que la contraprestación económica percibida
era a todas luces inferior al precio real.
Así se desprende del dato inequívoco de
que durante los meses de 2021 en que prestó servicio la recurrente percibió
9,84 euros de precio por pensión, mientras que para el nuevo contratista a
partir de junio de ese año esa pensión se elevó a 15,51 euros, más de un 60% de
diferencia. Cierto es que si hubiese estado previsto en el contrato esa
diferencia podría justificarse en el criterio de riesgo y ventura del
contratista. Pero no siendo así, lo que revela es un desequilibrio económico,
reconocido por la propia Administración al fijar en el nuevo contrato unas
tarifas sustancialmente superiores, y que el contratista no tiene que asumir al
no tener la cobertura del contrato.
5.- De lo argumentado podemos declarar
como doctrina casacional ajustada al litigio que: "en un contrato de gestión del
servicio público, la imposición al contratista por parte de la Administración
de la continuación del contrato, una vez finalizado el plazo máximo legal,
incluidas las prórrogas, mientras se tramita la licitación de un nuevo
contrato, en atención al fin público inmediato que se satisface con dicho
contrato, cuando ni el contrato ni la legislación vigente en ese momento prevén
esa continuación forzosa, los posibles daños y perjuicios derivados de la
prolongación obligada de la prestación por el contratista deben ser asumidos
por la Administración atendiendo al precio real del servicio en el momento en
que se prestó".
F) La aplicación de la doctrina
casacional al caso. La estimación del recurso de casación.
La aplicación de la doctrina casacional
al caso lleva a la estimación del recurso de casación, y a la anulación de la
sentencia de instancia.
Respecto al recurso
contencioso-administrativo, la Sala considera que debe ser estimado en parte,
anulando la desestimación, por silencio negativo, de su reclamación presentada
el 31 de octubre de 202231 ante la Vicepresidencia y Consejería de Igualdad y
Políticas Inclusivas de la Generalitat Valenciana, y reconociendo el derecho de
la mercantil recurrente a ser indemnizada por los daños y perjuicios
ocasionados por la continuación forzosa del servicio de cocina y comedor
prestado en la Residencia para personas mayores dependientes de Burriana
(Castellón) entre el 1 de noviembre de 2019 y el 31 de mayo de 2021, conforme
al criterio del precio real del servicio prestado en ese momento.
Sin embargo, consideramos que debemos
devolver el asunto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana a efectos de que retrotraiga el
procedimiento en orden a que proceda a la valoración de la cuantía de esa
indemnización, basándola en el precio real del servicio en ese momento y
teniendo en cuenta el informe pericial presentado. Lo hacemos así porque
consideramos que, aunque es cierto que la cuantía concreta solicitada fue
planteada en la instancia, el asunto no fue mínimamente debatido y ni la
Administración afectada ni la sentencia recurrida se refirieron a ello, con lo
que parece necesario ese pronunciamiento en la instancia.
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