La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sec. 5ª, de 4 de febrero
de 2026, nº 53/2026, rec. 38/2023,
declara que no es responsable la Administración Penitenciaria por el
incumplimiento del permiso extraordinario de salida concedido judicialmente para
despedirse de un familiar fallecido, cuando la imposibilidad de realizar la
visita se debió a restricciones sanitarias hospitalarias y no a una actuación
directa de la Administración penitenciaria.
No hubo anormal funcionamiento de la
Administración penitenciaria ante el incumplimiento del mandato judicial del
Juez de Vigilancia Penitenciaria de Oviedo que por resolución de 26 de
noviembre de 2021 autorizo a las internas el desplazamiento al centro hospitalario
o al tanatorio o servicio funerario, para poder despedirse de su esposo/padre,
con acompañamiento y custodia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,
permiso extraordinario concedido al amparo del artículo 47 LOGP.
La denegación de los permisos está
motivada conforme a los artículos 154 y siguientes del Reglamento
Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, y ha sido
confirmada por el Juez de Vigilancia Penitenciaria y por la Audiencia
Provincial, por lo que las internas tenían la obligación jurídica de soportar
la decisión, y por tanto no existe antijuridicidad ni responsabilidad
patrimonial.
A) Introducción.
Dos internas en un centro penitenciario
reclamaron responsabilidad patrimonial contra la Administración Penitenciaria
por no permitirles disfrutar de un permiso extraordinario para despedirse de un
familiar fallecido, debido a restricciones sanitarias impuestas por un hospital
en el contexto de la pandemia de COVID-19.
¿Es responsable la Administración
Penitenciaria por el incumplimiento del permiso extraordinario de salida
concedido judicialmente, cuando la imposibilidad de realizar la visita se debió
a restricciones sanitarias hospitalarias y no a una actuación directa de la
Administración penitenciaria?.
No se considera responsable a la
Administración Penitenciaria, ya que el incumplimiento del permiso
extraordinario se debió a causas ajenas a su competencia, derivadas de
protocolos sanitarios hospitalarios, y las internas tenían el deber jurídico de
soportar dichas restricciones.
De acuerdo con el artículo 32 de la Ley
40/2015 y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, para exigir responsabilidad
patrimonial es necesario que exista un hecho imputable a la Administración,
daño antijurídico y relación causal, requisitos que no concurren en este caso
dado que la restricción fue una medida sanitaria razonable y proporcionada
impuesta por el hospital, no por la Administración penitenciaria.
B) Objeto del recurso
contencioso-administrativo y fundamento de la reclamación.
Se interpone recurso
contencioso-administrativo contra la desestimación de la reclamación de
responsabilidad patrimonial formulada por D.ª Piedad y D.ª Catalina, internas
en el centro penitenciario de Asturias, por el incumplimiento por la
administración penitenciaria del permiso extraordinario de salida concedido en
fecha 26 de noviembre de 2021 por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria Único
de Oviedo para despedirse del esposo y padre, respectivamente, de las
reclamantes al no haberlas trasladado al hospital donde finalmente falleció el
29 de noviembre.
La resolución, acorde al dictamen del
Consejo de Estado, considera que no concurren los requisitos de la
responsabilidad patrimonial en cuanto no existe antijuridicidad ya que el
permiso extraordinario no se puedo llevar a efectos por causas ajenas a la Administración
penitenciaria, dado que fue decisión de la Comandancia de la Guardia Civil de
León y del centro hospitalario dadas las restricciones por la pandemia de
Covid-19, que solo permitían la visita de un familiar, el hermano según
decisión del propio paciente. En cuanto a los posteriores permisos ordinarios
solicitados el 13 de enero de 2022, fueron rechazados y confirmados por la
Audiencia Provincial de Oviedo en apelación. En cuanto a los daños alegados por
la parte reclamante no son sino las consecuencias de la aplicación de la
normativa penitenciaria, una aplicación correcta y confirmada por la
Jurisdicción penal, que las reclamantes tienen el deber jurídico de soportar.
C) Requisitos de la responsabilidad
patrimonial.
El artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1
de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, proclama el derecho de los
particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas
correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños
que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
Lo resarcible por la vía de la
responsabilidad patrimonial es la lesión, pero ésta solo puede ser apreciada si
el daño que le sirve de presupuesto reúne los requisitos que declara la
jurisprudencia en interpretación de estas normas.
Así, el Tribunal Supremo (entre otras,
sentencias de 19 de febrero de 2016 (recurso 4056/2014) y 23 de mayo de 2014
(recurso 5998/2011), ha estimado que, para exigir responsabilidad patrimonial
por el funcionamiento de los servicios públicos, es necesario que concurran los
siguientes requisitos o presupuestos: 1. hecho imputable a la Administración,
2. lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e
individualizado en relación a una persona o grupo de personas, 3. relación de
causalidad entre hecho y perjuicio, y 4. que no concurra fuerza mayor u otra
causa de exclusión de la responsabilidad. 5 que el reclamante no tenga el deber
jurídico de soportar el daño.
Junto a los presupuestos de la
responsabilidad patrimonial, hay también unos requisitos para ejercitar la
acción de reclamación que son:
1. la previa reclamación en vía
administrativa a la Administración Pública correspondiente.
2. que la acción de responsabilidad
indemnizatoria no haya prescrito, esto es, que sea ejercitada dentro del plazo
de un año contado a partir del hecho que motivo la indemnización o se
manifieste su efecto lesivo.
3. que no derive de hechos o
circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de
producción.
4. su compatibilidad con las
prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer.
D) Aplicación de dichos presupuestos al
caso.
En el presente caso, siguiendo el
escrito de demanda, el título de imputación es el anormal funcionamiento de la
Administración penitenciaria ante el incumplimiento del mandato judicial del
Juez de Vigilancia Penitenciaria de Oviedo que por resolución de 26 de
noviembre de 2021 autorizo a las internas el desplazamiento al centro
hospitalario o al tanatorio o servicio funerario, para poder despedirse de su
esposo/padre, con acompañamiento y custodia de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, permiso extraordinario concedido al amparo del artículo
47 LOGP.
1. El primer incumplimiento se refiere a
ese mismo día 26 de noviembre de 2021.
En la demanda se explica «La realidad de
lo acontecido aquél día 26 de noviembre es que mis clientes son trasladadas
desde C.P. de Villabona a la Comandancia de la Guardia Civil de León donde,
supuestamente o eso les dijeron, debían ser recogidas por funcionarios del
Cuerpo Nacional de Policía que debían, en ejecución del Auto dictado, realizar
el traslado de las mismas al Centro Hospitalario donde se encontraba el esposo
y padre, respectivamente en el orden en que a ambas nos venimos refiriendo, de
la Sra. Piedad y la Sra. Catalina.» De ello se extrae, en primer lugar, que las
internas sí fueron trasladadas, cumpliendo el centro penitenciario con su deber
de facilitar la salida y el acompañamiento, por lo que se ejecutaron los autos
en los términos acordados.
En segundo lugar, debe destacarse que
los dos autos de la juez de vigilancia penitenciaria de 26 de noviembre de 2020
acuerdan: «autorizar a la interna el disfrute permiso extraordinario para
acudir al Hospital de León a visitar a Marcos, en los términos y por el tiempo
imprescindible que para ello determinen los facultativos de dicho Centro
Hospitalario, con acompañamiento y custodia de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, que adoptarán las medidas de seguridad que consideren
oportunas, con estricta observancia por parte de la interna y de cualesquiera
terceras personas de las indicaciones e instrucciones que fueran impartidas
tanto por los facultativos y personal sanitario del Centro Hospitalario como
por la Fuerza encargada de la custodia, Fuerza que podrá poner fin a la salida
en caso de producirse cualquier incidencia que, conforme a su criterio
profesional, lo justifique, debiendo la interna comprometerse, con carácter
previo a la salida a guardar, a su regreso, la cuarentena actualmente establecida
para garantizar su salud y la de terceras personas.» Por tanto, en la propia
concesión del permiso extraordinario se determina que la visita al Hospital de
León se hará atendiendo a las indicaciones e instrucciones que fueran
impartidas tanto por los facultativos y personal sanitario del Centro
Hospitalario como por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado encargada
de la custodia, siendo el centro penitenciario ajeno a las decisiones tomadas
en relación con las restricciones médicas de la visita.
En tercer lugar, la prohibición de
visitas nace de un protocolo COVID impuesto por el hospital, en el marco de
medidas sanitarias para prevenir contagios. Según consta en autos, el paciente
se encontraba en estado crítico, ingresado en el servicio de "Reanimación
Cardiaca de Críticos" equivalente a una UCI, como consecuencia del COVID
19. El protocolo de actuación ante situaciones específicas por la pandemia
depende de las autoridades sanitarias, no de las penitenciarias. Consta en el
expediente que solicitada información desde el centro penitenciario al Hospital
de León, el 24 de noviembre informa que no se permiten visitas en dicha unidad
de críticos a ningún familiar, salvo que se trate de medidas de acompañamiento
en aquellos pacientes en situación de mal pronóstico inmediato y final de la
vida, según instrucciones del Plan de Humanización versión 9 de 23 de noviembre
de 2019. En base a dicho informe se autorizó el permiso penitenciario con las
prevenciones antes indicadas.
Sin embargo, tal y como consta en el
informe de la Comandancia de la Guardia Civil de León, una vez localizado donde
se encontraba el familiar, ante la duda de que ya hubiese fallecido y hubiera
sido traslado al tanatorio, se indica: «[...] practicadas gestiones por esta
Unidad con el Hospital Universitario de León, se averigua que Marcos, se
encuentra ingresado con vida en la unidad de reanimación del Centro.
Igualmente se participa que no puede
realizarse la visita, debido a que el paciente ha dado como familiar de
referencia a un hermano del mismo, al cual se le ha ido facilitando información
sobre su estado y al que se le permitió la visita siguiendo el "Protocolo
para el acompañamiento del enfermo por SARS-COV-2" implantando en el
centro, que restringe las visitas a un único familiar.
Que puestos en contacto con el Dr.
Luciano, Coordinador de la Unidad de Reanimación del Servicio de Anestesiología
del centro hospitalario, al que se le notifica el contenido del auto
autorizando el permiso extraordinario a las dos internas penitenciarias;
confirma la no posibilidad de la visita, por lo que se peticiona informe de las
causas que lo motivan.
Que en el informe textualmente expone
"Durante las últimas horas de la noche del día 24 y madrugada del pasado
día 25, el paciente D. Marcos, ingresado en nuestra unidad, sufrió un claro
empeoramiento en su estado de salud que nos hizo temer por su vida, ante lo
cual acordamos avisar al familiar de referencia (en este caso) la persona que
el propio paciente identificó como su hermano y como receptor de la información
clínica diaria al ser ingresado en nuestra unidad), siguiendo una de las
excepciones incluida en el "Protocolo para el acompañamiento del enfermo
por SARS CoV-2", implantado en nuestro centro a causa de la restricción de
visitas ocasionada por la pandemia de Covid-19. A esta persona se le informó de
dicho estado de gravedad y se le permitió la visita a la distancia establecida
por motivos de seguridad.
Desde esta Unidad no hemos podido
ponernos en contacto con ningún otro familiar por disponer tan solo de este
contacto telefónico y por respeto a la propia decisión del paciente tomada y
expresada antes de tener que ser sometido a sedación, intubación y ventilación
mecánica hace unos días».
La decisión de retorno a las internas al
centro penitenciario se adopta por la Fuerza encargada de su custodia tras la
información del responsable sanitario por lo que tampoco puede imputarse
incumplimiento alguno al centro penitenciario.
Por un lado, el daño alegado sería la
frustración de no poder ver a su familiar. Pero quien impone la restricción no
es el centro penitenciario, sino el hospital ya que el centro no tiene
competencias sobre los protocolos de acceso del hospital. Al haber trasladado a
la interna, el centro cumplió su deber de cooperación. Por tanto, no parece que
exista relación de causalidad directa entre la actuación penitenciaria y el
daño.
En cuanto a la antijuridicidad, a la
hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del requisito de la
antijuricidad de la lesión, o ausencia de deber jurídico del ciudadano de
soportar el daño producido, es preciso valorar si tal actividad administrativa
se ha producido en el margen de razonabilidad que corresponde al caso. Esta
valoración compete realizarla al Tribunal y no puede sustituirse por las
apreciaciones subjetivas de las partes, salvo que se ponga de manifiesto una
relevante falta de correspondencia con la realidad fáctica enjuiciada o una
interpretación jurídica carente de fundamento.
En este caso, la suspensión o limitación
de visitas por razones sanitarias fundada en criterios de razonabilidad,
seguridad y proporcionalidad, lo que no se discute, refuerza la idea de que la
medida hospitalaria es un acto sanitario necesario, no imputable al centro
penitenciario. La
interna tendría que demostrar que existía un derecho efectivo y exigible a
realizar la visita, pero las visitas en centros médicos durante la pandemia
estaban sujetas a limitaciones sanitarias obligatorias, lo que se pone de
manifiesto en las resoluciones del Juez de Vigilancia Penitencia al advertir
«con estricta observancia por parte de la interna y de cualesquiera terceras
personas de las indicaciones e instrucciones que fueran impartidas tanto por
los facultativos y personal sanitario del Centro Hospitalario como por la
Fuerza encargada de la custodia» por lo que no hay daño antijurídico, pues la
persona tiene el deber jurídico de soportar esa restricción.
2. En cuanto al alegado incumplimiento
los días 29 y 30 de noviembre de 2020 de las resoluciones judiciales que
autorizaban su desplazamiento para ir al tanatorio, en la demanda se expresa
como situación de duelo traumático que nunca debió producirse máxime a
sabiendas y conocedoras de la injusticia que suponía que existiera una orden
judicial que el Centro Penitenciario de Villabona de manera deliberada y
arbitraria se negó a cumplir.
La Juez de Vigilancia Penitenciaria, en
providencia de la misma fecha de los autos, el 26 de noviembre amplia la
autorización a que «el desplazamiento de la interna lo sea no solo al Hospital
de León sino, si fuera preciso por no encontrarse el cuerpo en dicho Centro
Hospitalario, también al Tanatorio o Servicio funerario donde el Sr. Catalina
se encontrara, manteniéndose todas las condiciones establecidas en el auto
antes mencionado», providencia referida al mismo desplazamiento autorizado para
ese día, no en los sucesivos.
La solicitud de permiso para a acudir al
tanatorio y la misa en días posteriores al traslado fallido debiera haberse
planteado como aclaración o ampliación de las resoluciones judiciales referidas
al permiso extraordinario concedido para el día 26 de noviembre para ahora
imputar dicho incumplimiento.
En el expediente administrativo consta
como una nueva solicitud de permiso extraordinario el día 30 de noviembre para
acudir al entierro frente a cuya denegación por imposibilidad de ejecución
material -justificada en la necesidad de custodia por las Fuerzas de Seguridad
del Estado, cambio de provincia de Oviedo a León y ante una situación generada
por el Covid-19, en que hay cierre perimetral- pudieron haber interpuesto los
recursos pertinentes.
La mera denegación de un permiso
-ordinario o extraordinario- no genera por sí misma un daño antijurídico,
porque el interno no tiene un derecho subjetivo incondicionado al permiso y la
Administración cuenta con un margen de apreciación fundado en criterios de
tratamiento, reinserción, seguridad y riesgo. La decisión forma parte del
régimen de ejecución de la pena, no de un servicio prestacional generador
automático de responsabilidad ya que la controversia por permisos se articula
generalmente vía control jurisdiccional de legalidad (recurso ante el Juez de
Vigilancia Penitenciaria, apelación a la Audiencia Provincial), pero no por la
vía de responsabilidad patrimonial.
3. También se hace referencia en la
demanda a que se solicitó permiso ordinario de salida el 13 de enero de 2021,
por razones humanitarias, para la celebración de una misa en memoria del
difunto con los familiares más cercanos -máxime habida cuenta las medidas COVID
19- y disponer se proceda al enterramiento de sus cenizas. La junta de Tratamiento denegó los
permisos dada la situación penal y penitenciaria de ambas internas,
clasificadas en segundo grado de tratamiento, que aún no cumplían los
requisitos necesarios para acceder a este beneficio penitenciario- extrema
gravedad del delito de asesinato y tenencia ilícita de armas, longitud de la
condena hasta el 2034 y riesgo de quebrantamiento de condena- no habiendo
disfrutado aún en esa fecha de ningún permiso de estas características. Se
recurrieron las denegaciones ante el Juzgado de Vigilancia Penitencia que las
desestimó por autos de 19 y 24 de marzo de 2021, frente a los que se interpuso
recurso de apelación, ante la Audiencia Provincial, sección tercera de Oviedo,
que por autos de 29 de abril y 9 de junio de 2021, desestimó los recursos.
La denegación de los permisos está
motivada conforme a los artículos 154 y siguientes del Reglamento
Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, y ha sido
confirmada por el Juez de Vigilancia Penitenciaria y por la Audiencia
Provincial, por lo que las internas tenían la obligación jurídica de soportar
la decisión, y por tanto no existe antijuridicidad ni responsabilidad
patrimonial.
Los permisos ordinarios no son un
derecho subjetivo, sino un beneficio condicionado a requisitos legales y a la
valoración técnica del riesgo y la evolución del interno.
Insistiendo en esto último, cabe añadir
que añadir que ninguna antijuridicidad es posible apreciar cuando las
potestades administrativas se ejercitan con arreglo a Derecho (Sentencias de
esta Sección 5ª de la AN de 26 de diciembre de 2002, de 18 de diciembre de 2003, de 19 de
febrero y de 6 de mayo de 2004, de 19 de julio de 2006, de 9 de julio de 2008 o SAN de 2 de marzo de 2011), sin poder olvidar la presunción de validez y la
eficacia inmediata de los actos administrativos (artículo 39 de la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas).
928 244 935
667 227 741
