A) La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de
lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº 205/2017,
rec. 520/2016, declara que la administración responde de todo tipo de daño material y
personal que sufran los policías nacionales en acto o con ocasión del servicio,
cuando no exista dolo, negligencia o impericia del funcionario, al haber sido
declarados insolventes los culpables, en base al principio de indemnidad.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de fecha 30 de noviembre de 2015, nº
858/2015, rec. 288/2015, declara que las lesiones sufridas por un policía
como consecuencia del acto de servicio, sin mediar dolo ni negligencia o impericia
por parte del policía, deben ser indemnizadas por la Administración al haber
sido declarados insolventes los culpables, en base al principio de indemnidad.
Igualmente, como resolvió la sentencia del TSJ de Extremadura Sala de lo
Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 10 de marzo de 2015, nº 208/2015,
rec. 246/2014, la Administración está obligada a pagar al recurrente una
indemnización por las lesiones producidas en acto de servicio. El policía
nacional recurrente obtuvo a su favor en sentencia penal, el derecho a recibir
una indemnización del condenado por delito de atentado y lesiones, no obstante,
ante la insolvencia del delincuente, la Administración debe responder de la
indemnización, en virtud del principio de indemnidad aplicable a los funcionarios
públicos en base al art 28 Ley 7/2007 y 180 del Reglamento de la Policía
Gubernamental, que prevé el abono de las indemnizaciones "que
procedan".
B) HECHOS: Los hechos que enjuicia la sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo,
sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº 205/2017, rec. 520/2016:
El actor debido a una actuación policial realizada el día 20 de noviembre
de 2015 sufrió lesiones que fueron valoradas en el importe de 620 euros. Esta
cantidad indemnizatoria por días de sanidad fue fijada en la sentencia dictada
por el Juzgado de lo Penal nº 2 de los de Badajoz, de fecha 20 de noviembre de
2015. El autor del delito que fue condenado en sentencia, declarando probados
los delitos y las lesiones, y fue declarado insolvente por Auto de 16 de
diciembre de 2015, por lo que el funcionario demandante reclama a la Dirección
General de la Policía el abono de dicha indemnización. La Resolución de 25 de
mayo de 2016 desestima la petición del reclamante atendiendo a que el pago de
la indemnización que solicita corresponde únicamente al condenado por el
delito, sin que quepa deducir responsabilidad alguna contra terceros no
afectados directa ni indirectamente por la referida sentencia. Razona la
Administración que la norma vigente es la Ley Orgánica 9/2015 que deroga el
Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa, y que de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 79, no es factible obtener este tipo de
indemnizaciones, quedando definitivamente zanjado el problema que suscitaba en
los Tribunales la aplicación del artículo 180 del referido Reglamento. El
actor, entiende que la regulación actual es similar a lo regulado con
anterioridad, ya que el artículo 79 dispone que:
"1. Se entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de
servicio los que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de
causas, por haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como
consecuencia del servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su
parte dolo, o negligencia o impericia graves.
2. La competencia para resolver dicho reconocimiento corresponde al
Director General de la Policía, previa instrucción del correspondiente
expediente de averiguación de las causas determinantes de las lesiones,
patologías o daños materiales sufridos, que se iniciará a solicitud del
funcionario o de oficio por el órgano encargado de la gestión del personal en
la Policía Nacional.
3. La resolución que ponga fin al expediente identificará necesariamente el
origen de las lesiones o daños materiales, la relación de causalidad existente
entre el servicio y los mismos y la capacidad o incapacidad derivada, todo ello
mediante informe facultativo emitido por los órganos de inspección sanitaria de
la Policía Nacional. Igualmente, en la resolución se determinará el importe de
los gastos de curación que hubiesen quedado excluidos de las prestaciones
contempladas en el ámbito del mutualismo administrativo, que, en su caso, serán
por cuenta de la Administración, sin perjuicio de las competencias de la
Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado para el reconocimiento de las
prestaciones derivadas de tales contingencias.
4. En el expediente de resarcimiento de daños materiales quedará
acreditado, además de sus causas y la relación existente entre los daños y el
servicio prestado por el funcionario, el importe del objeto, resolviendo la
procedencia o no del resarcimiento.
5. La Administración concertará un seguro de accidentes para los supuestos
de fallecimiento, incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez de
los funcionarios de la Policía Nacional, devenidos como consecuencia de las
lesiones sufridas en acto de servicio o con ocasión del mismo.
Sin perjuicio de que entendemos que la regulación es sustancialmente
similar, habida cuenta que dispone que se determinarán los gastos de curación
que hubiesen quedado excluidos de las prestaciones contempladas en el ámbito
del mutualismo administrativo que, en su caso, serán por cuenta de la
Administración, lo que es cierto es que la propia LO 9/2015 contempla vigencia
transitoria de las normas reglamentarias precedentes.
C) En los arts. 179 y 180 del ya citado Reglamento Orgánico de Policía
Gubernativa en concreto en el primero de ellos se refiere a la reparación de
los daños materiales y el segundo a los personales que pueda sufrir algún
funcionario del Cuerpo Nacional de Policía en acto o con ocasión de servicio,
sin mediar dolo, negligencia o impericia; y que los daños cuya reparación
prevé dicho precepto son, de un lado, los previstos en el art. 165 del mismo
texto legal, esto es, los gastos sanitarios de curación y las retribuciones
correspondientes al tiempo en que permanezca de baja el funcionario de policía
como consecuencia del accidente producido en acto de servicio; y por otro lado,
los demás que procedan, expresión en la que, como concepto jurídico
indeterminado que es, cabe incluir, en el supuesto que nos ocupa, los demás
daños corporales, secuelas incluidas, y morales que le fueron ocasionados al
actor como consecuencia de su actuación profesional, que por razones ajenas a
su voluntad no le han sido abonados. La Administración General del Estado se
opone a la pretensión indemnizatoria con base en la no aplicación a los
funcionarios del régimen de responsabilidad patrimonial previsto en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre y que el pago de la responsabilidad civil corresponde
al autor del delito, conforme al pronunciamiento condenatorio de la sentencia
penal.
D) DAÑOS SUFRIDOS POR FUNCIONARIOS EN ACTO DE SERVICIO: La controversia
jurídica planteada no puede resolverse mediante los preceptos que disciplinan
el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado. Y ello por
cuanto, en la línea ya marcada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 18 de
junio de 1999, "la responsabilidad extracontractual supone la existencia
de una determinada actividad administrativa que incidentalmente, y al margen de
cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a
determinada persona que ésta no tiene la obligación jurídica de soportar".
Y es que no podemos afirmar que exista ausencia de relación jurídica
previamente constituida en la conducta de los funcionarios públicos, que se
encuentran ligados a la Administración por una relación de servicios,
calificada de estatutaria, esto es, definida legal y reglamentariamente, por lo
que la reparación de los daños y perjuicios que surjan en el marco de esa
relación de servicios debe producirse primariamente por aplicación del
ordenamiento que regula o disciplina esa relación.
En consecuencia, sólo podrán ser reparados los daños sufridos por los
funcionarios públicos con fundamento en el instituto de la responsabilidad
patrimonial cuando no exista una regulación específica, o cuando, existiendo
ésta, su aplicación no repare íntegramente los daños causados. Hemos de
partir, pues, del indiscutible principio de que las indemnizaciones en el seno
de las relaciones específicas -como es la funcionarial- se definen y sustancian
dentro de esta relación, y con el régimen propio del contenido de ésta. Así
lo ha considerado el Consejo de Estado, que en Dictamen 522/91, emitido en un
expediente instruido a instancias de un Policía Local que solicitaba la
indemnización de lesiones sufridas en acto de servicio por un atracador a quien
intentó detener, afirmó que: "no concurre en el supuesto considerado una
imputación, por título alguno, a la Administración, pues el daño - consecuencia
de una actividad punible- no es trasladable por tal título a la esfera pública.
No cabe inferir una imputación genérica a la propia organización administrativa
ni es perceptible una situación de anormalidad en el funcionamiento del
servicio público o situación de riesgo creada por la Administración,
presupuesto primario e ineludible para que opere el instituto de la
responsabilidad objetiva, según las previsiones legales, esto es, en el plano
constitucional, del art. 106.2 de la CE, y en el de la Ley, del art. 40
de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado”.
Y es que consideramos que sin duda la cuestión debe ser resuelta,
atendiendo al principio de indemnidad que rige para los funcionarios públicos
cuando actúan en el ejercicio de sus cargos, y a la consiguiente
reparación o restitución "ad integrum" que se deriva de dicho
principio. Así lo ha venido señalando con reiteración el propio Consejo de
Estado (vid. Dictamen 522/91), que ha puntualizado que quien sufre por causa de
su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño, sin mediar dolo o
negligencia por su parte, debe ser resarcido "por causa que se localiza en
la propia concepción y efectos de lo que es el ejercicio de una función
pública". Este principio, el de indemnidad, tiene su fundamento en el
ámbito que examinamos en los artículos 179 y 180 del Reglamento Orgánico de
Policía Gubernativa (aprobado por Decreto 2038/1975, de 17 de julio). Pero
igualmente debemos considerar que el Consejo de Estado ha considerado como
fundamento del principio de indemnidad (v.gr., dictamen número 195/93) el art.
23.4 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública), con arreglo al cual "los funcionarios percibirán las
indemnizaciones correspondientes por razón del servicio ". Precepto que
sin duda contiene un principio directamente aplicable sin necesidad de
intermediación reglamentaria, que prescribe que el desempeño de sus funciones
no puede derivar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, y que
hoy se recoge en el artículo 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Básico del Empleado Público.
Llegados a este punto, y como ya hemos adelantado en las líneas
precedentes, veamos qué es lo que disponen los arts. 179 y 180 del R.O.P.G.
Según el primero de ellos, "Cuando un funcionario hubiera sufrido daños
materiales en acto u ocasión del servicio, sin mediar por su parte dolo,
negligencia o impericia, podrá el Director General de Seguridad ordenar la
incoación de un expediente de resarcimiento de aquéllos en favor del
damnificado, donde se acreditarán sus causas, calidad e importe, y se resolverá
sobre la procedencia o no de la indemnización correspondiente". Y según el
artículo 180 "cuando en iguales circunstancias resultase lesionado algún
funcionario el Director General podrá disponer la instrucción de un expediente
para acreditar los hechos originarios, las lesiones sufridas, la capacidad o
incapacidad derivada y el importe de los gastos de curación a los efectos del
artículo 165 y los demás que procedan". A la vista del tenor literal de
ambos preceptos, es llano que el art. 179 se refiere a la reparación de los
daños materiales y el art. 180 a la de los daños personales que sufre algún
funcionario del Cuerpo Nacional de Policía en acto o con ocasión de servicio,
sin mediar dolo, negligencia o impericia.
El Consejo de Estado, en su dictamen 185/88, ha llegado a afirmar, en
relación con estos preceptos, que "el Reglamento prevé un régimen
indemnizatorio especial para los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, de
cuyo sistema se deduce que lo preside un claro principio de universalidad en la
descripción del daño resarcible, siempre que éste haya tenido lugar en acto u
ocasión del servicio, así como un principio de indemnidad respecto al alcance
de la indemnización que otorga". Y tanto es así que ni uno ni otro de los
preceptos citados limita su eficacia al daño producido por la propia
Administración, sino que también cubre -en una correcta hermenéutica de tales
normas- los perjuicios derivados de hecho o acto ajeno, incluido el del propio
funcionario si éste no incurrió en dolo, negligencia o impericia por su parte.
E) En esta tesitura, nos encontramos en condiciones de afirmar que los daños
cuya reparación prevé el art. 180 del R.O.P.G. son todos los que sufra en su
persona el funcionario, lo que incluye, lógicamente, no sólo los gastos de
curación, sino también todo daño inherente a sus lesiones y secuelas,
incluyendo, como no podía ser de otro modo, los daños morales. No basta, pues,
entendemos, que al demandante se le abonaran las retribuciones íntegras
correspondientes al desempeño de su puesto de trabajo durante el tiempo en el
que permaneció de baja, ni que sus gastos de curación fueran sufragados por las
correspondientes entidades médicas. Y ello porque si así fuera no se
cumpliría el principio de la reparación integral del daño, que debe imperar en
el ámbito de la responsabilidad civil. Dicha responsabilidad, según el
art. 110 del Código Penal, comprende la restitución, la reparación del daño y
la indemnización de perjuicios materiales y morales. Pues bien, de acuerdo con
dicho precepto, se cuantificó como importe que debía satisfacer el condenado la
suma de 620 euros por los días de curación, tratándose de hechos probados
recogidos en la sentencia penal que tienen eficacia probatoria en el presente
proceso. Dicha cuantía trataba de restablecer al funcionario de manera
equitativa de los perjuicios que había sufrido, perjuicios que ya hemos
concretado anteriormente y que no son difíciles de imaginar en el supuesto de
sufrir una agresión. Así pues, lo que no puede obviarse en el presente supuesto
es que al hoy recurrente le unía una relación de servicios con la
Administración demandada, y en el desempeño de la misma se causó unas lesiones
y unos daños materiales que no tiene el deber jurídico de soportar. Incluso la
propia demandada las calificó, en el expediente instruido a tal efecto, como
lesiones causadas en acto o con ocasión de servicio. No se trata, por
consiguiente, de una suerte de responsabilidad subsidiaria del Estado que no ha
participado en el procedimiento penal correspondiente. De lo que se trata, por
el contrario, es de que el mismo garantice, de acuerdo con los preceptos que
resultan de aplicación (arts. 179 y 180 del Reglamento Orgánico de Policía
Gubernativa), todo tipo de daño material y personal que sufran los policías en
acto o con ocasión del servicio, cuando no exista dolo, negligencia o impericia
del funcionario. Y dicha garantía sólo se puede cumplir si se respeta el
principio de indemnidad antes aludido, lo que implica que en el presente caso
el Estado asuma el pago del importe de la indemnización que se estableció a
favor de su funcionario por un hecho cometido por un tercero que ha resultado
insolvente. No olvidemos que por imperativo legal le corresponde al Estado
dispensar a sus funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus
cargos, y que esta protección sólo será correctamente dispensada si la Administración
demandada asume la carga de indemnizar al recurrente por las lesiones y
secuelas sufridas.
F) CONCLUSION: La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 11 de mayo de 2017, nº 205/2017, rec.
520/2016, declara que:
Procede en consecuencia la estimación de la demanda en cuanto a la petición
principal contenida en el suplico y relativa a que se reconozca el derecho del
demandante la abono por parte de la Administración de la indemnización de 620
euros reclamada a la vista de los días de sanidad, como precisó la Sentencia
dictada y en la que fue condenada la persona que le causó las lesiones cuando
prestaba servicio y que fue declarada insolvente.
En idéntico sentido, nos hemos pronunciado en la sentencia de fecha
19-4-2007, recurso contencioso-administrativo número 893/2005, y en sentencia
de fecha 22 de noviembre de 2.011 en recurso nº 219/2010.
El principal se verá incrementado con el interés legal devengado desde la
fecha de la reclamación en vía administrativa del funcionario hasta su efectivo
abono.
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