La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sec. 5ª, de 26 de
octubre de 2022, rec. 1050/2020, condena al Ministerio del Interior al pago de
una indemnización de 100.000 euros al manifestante que recibió un impacto en un
ojo de una pelota de goma disparada por un agente de la policía nacional por
la actuación no proporcionada de los agentes.
El uso de las armas por los agentes de la
autoridad solo cabe "..en las situaciones en que exista un riesgo racionalmente grave
para su vida, su integridad física o las de terceras personas, o en aquellas
circunstancias que puedan suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana y
de conformidad con los principios de congruencia, oportunidad y
proporcionalidad en la utilización de los medios a su alcance” (art. 5 de la Ley
Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad).
El grupo del recurrente
no realizaba acto alguno de acometimiento contra los miembros del Cuerpo
Nacional de Policía, debiendo por ello entenderse que respecto de dicho grupo
la actuación de los agentes no se ajustó a los principios que debían regirla,
es decir, a los de congruencia, oportunidad y proporcionalidad, provocando así
un daño injusto a quien, por no participar de los altercados entonces
producidos, no tenía obligación de soportar la actuación dañosa de la
Administración.
A) Antecedentes.
1º) El recurso
contencioso-administrativo que ahora se resuelve se dirige frente a la
desestimación por silencio administrativo de la reclamación presentada por el
recurrente el día 20 de diciembre de 2019, de indemnización por el Ministerio
del Interior de los daños y perjuicios causados a aquel con ocasión de la
desproporcionada e ilegítima actuación policial desarrollada el 26 de
septiembre de 2012, durante cierta manifestación celebrada en la ciudad de
Pamplona, a cuya finalización el recurrente habría recibido el impacto en su
ojo derecho de una pelota de goma disparada por un agente del Cuerpo Nacional
de Policía, sufriendo por ello daños que el actor tasó en la cantidad total de
103.515,69 euros, más su debida actualización y con el incremento de los
intereses legales devengados.
2º) Los anteriores hechos
dieron lugar a la presentación de la correspondiente denuncia ante el Juzgado
de Guardia, al seguimiento ante el Juzgado de Instrucción número 2 de Pamplona
de las Diligencias Previas 4694/2012 y a la Sentencia de la Audiencia
Provincial de Navarra de 30 de septiembre de 2019, que absolvió libremente a
cierto agente del Cuerpo Nacional de Policía del delito de lesiones del que
había sido acusado, con toda clase de pronunciamientos favorables, y ello al no
entenderse acreditado que dicho agente fuera el autor de los hechos imputados.
Finalizado el
mencionado proceso penal el recurrente presentó su reclamación previa, que al
tiempo de interponerse el presente recurso contencioso-administrativo el 31 de
octubre de 2020, aún no había recibido respuesta expresa, lo que, sin embargo,
tuvo lugar por resolución de 8 de noviembre de 2021 de la Secretaría General
Técnica del Ministerio del Interior, actuando por delegación del Ministro
(folios 288 y siguientes del expediente administrativo), que en línea con el
silencio mostrado inicialmente, desestimó íntegramente la reclamación.
B) Cuestiones
planteadas por las partes.
Se preocupa la demanda
de mencionar la participación del recurrente en la citada manifestación
celebrada en Pamplona en el año 2012, con motivo de la huelga general convocada
por ciertas entidades sindicales, con inicio en la Plaza del Castillo de
Pamplona y finalización en el Paseo Sarasate de la ciudad, aunque no en los
enfrentamientos de algunos de los manifestantes con la Policía Foral y con
otros agentes del Cuerpo Nacional de Policía, que habrían tenido lugar en lugar
distinto, Junto al Parlamento de Navarra, del de la finalización de la
manifestación en el monumento a los Fueros, donde se encontraban el actor y
otros participantes, quienes, según se afirma, nada tenían que ver con los
enfrentamientos.
Al finalizar el acto el
recurrente y otros manifestantes continuaban en el Paseo Sarasate,
aproximadamente a la altura de la calle García Castañón, sin portar armas u
otros objetos o instrumentos peligrosos ni realizar actos de acometimiento
contra los agentes de la autoridad, situación está en la que aquel habría
recibido el impacto en su ojo derecho de una pelota de goma disparada por un
agente del Cuerpo Nacional de Policía, sufriendo traumatismo ocular y
padeciendo por ello incapacidad temporal, pérdida de agudeza visual de 1/20
(visión no funcional) y trastorno de estrés postraumático, daños estos que la
demanda tasa en la cantidad más arriba indicada.
Tales hechos, que el
actor trata de extraer de la mencionada sentencia del orden penal, revelan a su
entender que la actuación dañosa de la Administración era antijurídica al no
haber tenido participación alguna en actos de violencia o provocación,
insistiendo asimismo en la existencia de pruebas suficientes de la producción
del daño por la referida pelota de goma y de la procedencia de dicha actuación
de agentes del Cuerpo Nacional de Policía, no de la Policía Foral.
El Sr. Abogado del
Estado entiende por su parte que no existe en las actuaciones administrativas
ni puede extraerse del proceso penal prueba suficiente de la procedencia de la
pelota de goma de miembros del Cuerpo Nacional de Policía, pudiendo haberse
realizado el disparo por la Policía Foral, observando que, en cualquier caso,
la actuación de la fuerza pública, dada la evidente gravedad de la situación,
fue justificada, correcta y proporcionada, ajustada pues a las previsiones de
la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado.
Con carácter
subsidiario, de considerarse concurrente la relación causal del daño con la
actuación de la demanda y su carácter antijurídico, el representante de la
demandada reclama finalmente una sustancial reducción de la indemnización
pedida en atención a la concurrencia voluntaria de la actuación del recurrente
en el resultado dañoso producido por haber participado voluntariamente en la
manifestación.
C) Régimen jurídico de
la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Como es obligado, la resolución
de tales cuestiones debe sustentarse en las previsiones de la propia
Constitución española (artículo 106.2) y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 32 y siguientes), sobre el
reconocimiento en favor de los ciudadanos del derecho a ser indemnizados por
toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos, y ello con un sistema de responsabilidad basado en la
lesión patrimonial, equivalente a daño o perjuicio, en la doble modalidad de
daño emergente o lucro cesante, que ha de ser real, concreta, susceptible de
evaluación económica e ilegítima o antijurídica, es decir que el particular no
tenga el deber de soportar, precisándose asimismo la existencia de un nexo
causal adecuado entre la acción u omisión administrativa y el resultado lesivo,
así como, finalmente, la ausencia de fuerza mayor.
En supuestos como el
que ahora se examina cobra especial interés de elemento de la antijuridicidad
del daño, cuya concurrencia debe dilucidarse a la vista de las determinaciones
contenidas en la citada Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, y del establecimiento
en ella como principio básico de actuación de los miembros de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, de la utilización de armas solo "..en las situaciones en que exista un riesgo racionalmente grave para su vida, su integridad física o las de terceras personas, o en aquellas circunstancias que puedan suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana y de conformidad con los principios a que se refiere el apartado anterior.." [artículo 5.2.d)],
es decir los “...de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la
utilización de los medios a su alcance..." [artículo 5.2.d)].
En efecto, como declaró
la STS de 21 de junio de 2005 (casación 6322/2000), en estos casos:
“...la cuestión clave a
juicio de la Sala consiste en determinar si se cumplieron esos principios
básicos de actuación, o, si lejos de ello, se excedieron y conculcaron,
careciendo la intervención en consecuencia de congruencia, oportunidad y
proporcionalidad en la utilización de los medios a su alcance.
Los términos que
utiliza el legislador en el art.º 5 citado vienen a requerir una actuación de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que en cada ocasión guarde el debido
equilibrio entre el fin que pretenda obtener y los medios a su alcance que haya
de utilizar. No pueden entenderse de otro modo esas expresiones que usa la Ley.
Una actuación es congruente, es decir, posee congruencia, cuando establece una
relación lógica entre dos acciones y por ello resulta conveniente y oportuna, y
algo es oportuno cuando es adecuado y conveniente por que produce un buen
efecto, y goza por ese hecho de la cualidad de oportuno, y, a su vez, la
proporcionalidad o lo proporcionado no significa otra cosa sino que lo que se
hace o la acción que se produce guarda en sus dimensiones armonía o
conveniencia con el resultado que se pretende obtener.
Esos principios de
actuación se vinculan y relacionan con otro de los mandatos que impone el art.
5 de la Ley Orgánica 2/1986 a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad en relación con el uso que legítimamente han de hacer de las armas
que el Estado les confía. Y así, hemos de recordar como el apartado d) del núm.
2 del artículo citado dispone que: "solamente deberán utilizar las armas
en las situaciones en que exista un riesgo racionalmente grave para su vida, su
integridad física o las de terceras personas, o en aquellas circunstancias que
puedan suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana y de conformidad con
los principios a que se refiere el apartado anterior".
De lo que afirma el precepto
resulta evidente que el uso de las armas constituye en una actuación en la que
intervengan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado una última opción, sólo admisible cuando
concurra alguna de las situaciones que el artículo describe como riesgo racionalmente
grave para su vida, su integridad física o las de terceras personas, o en
aquellas circunstancias que supongan un grave riesgo para la seguridad
ciudadana y siempre adecuando su uso o utilización a los principios de
congruencia, oportunidad y proporcionalidad entendidos del modo expuesto.
Además, y en relación
con el supuesto concreto, también es preciso referirse al modo en que las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado deben realizar las actuaciones en las
que se vaya a detener a un ciudadano, de acuerdo con lo que dispone el art. 5,
núm. 3, apartados a) y b) de la Ley Orgánica 2/1986. Los requisitos que la Ley
prevé son como ya dijimos la debida identificación de los funcionarios y la
obligación de velar por la vida e integridad física de las personas que
detuvieren, y, también, en este supuesto, la actuación debe regirse por los
principios básicos ya mencionados de congruencia, oportunidad y proporcionalidad...".
La Ley Orgánica 4/2015,
de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, completa esos
principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, con los
rectores de la acción de los poderes públicos en relación con la seguridad
ciudadana, estableciendo concretamente que las autoridades a las que se refiere
"..adoptarán las medidas necesarias para proteger la celebración de
reuniones y manifestaciones, impidiendo que se perturbe la seguridad
ciudadana..", y que "..las medidas de intervención para el
mantenimiento o el restablecimiento de la seguridad ciudadana en reuniones y
manifestaciones serán graduales y proporcionadas a las circunstancias.."
(artículo 23.1 y 2).
Para la correcta
resolución del asunto conviene también tener en cuenta la prevalencia de los
órganos del orden penal en la fijación de los hechos respecto de los de otros
órdenes jurisdiccionales, ya que, como declaró la STC 77/1983, “...es claro que
unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado..."
(también SSTC 24/1984 o 172/2016, entre otras), lo que, según establece hoy la
Ley 40/2015, hace obligada la suspensión de los procedimientos de
responsabilidad patrimonial que se instruyan cuando “...la determinación de los
hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la
responsabilidad patrimonial.." (artículo 37.2), particularización de las
previsiones generales contenidas sobre ello en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de
julio, del Poder Judicial (artículo 10.2) y en la Ley Jurisdiccional (artículo
4.1).
D) Sobre la
concurrencia en el caso de la relación causal entre el daño y la actuación de
la demandada.
Sin cuestionar el Sr.
Abogado del Estado que el daño se produjera por el impacto de una pelota de
goma, las partes discrepan ante todo sobre la concurrencia en el caso de la
relación causal de la actuación de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía
con el evento dañoso producido, la lesión ocular sufrida por el recurrente,
afirmando este que dicho impacto procedía de tales agentes, ya que la presencia
de miembros de la Policía Foral se limitó a la fachada del Parlamento de
Navarra, sin que en ningún lugar de las actuaciones seguidas con ocasión de
tales hechos, concretamente, en la sentencia que puso fin al procedimiento
penal previo, se mencione su presencia en el Paseo Sarasate a la altura de la
calle García Castañón, donde, según se concluyó, se produjo el ataque policial
y la lesión del recurrente.
En efecto, según la
relación de hechos probados de la sentencia, finalizada la manifestación en el
monumento a los Fueros, "..varios de los manifestantes continuaban en el
Paseo Sarasate, entre ellos Fermín, que, en concreto, se encontraba
aproximadamente a la altura de la calle García Castañón, junto a la zona
ajardinada..", no a la altura del Parlamento de Navarra, donde "..se
produjeron enfrentamientos entre algunos de los manifestantes y agentes de
Policía Foral, y "..en esta situación, D. Fermín, recibió el impacto de
una pelota de goma en su ojo derecho..".
Por el contrario, el
Sr. Abogado del Estado se mantiene en la inexistencia de prueba sobre ese
particular extremo y en que el disparo pudo haber procedido de los miembros de
la Policía Foral, también presentes en la manifestación, ello, no obstante, con
consideraciones que no pueden ser admitidas.
En efecto, para ello la
representación de la demanda acude ante todo al informe del Jefe de la División
de Intervención de la Policía Foral (folios 111 y siguientes del expediente administrativo),
aunque lo cierto es que si bien apunta este informe, dicha división llegó a
avanzar en dos ocasiones por el Paseo de Sarasate con el uso de salvas de
proyección y pelotas de goma, siendo apoyada en la segunda ocasión por la
Unidad Móvil de Intervención del Cuerpo Nacional de Policía, logrando la
dispersión de los agresores por las calles San Miguel y Rincón de San Nicolás,
en ningún momento indica que la Policía Foral alcanzara la altura de la calle
García Castañón, donde se produjo el daño al recurrente, afirmando solo que
después de la dispersión la manifestación continuó su recorrido siendo
escoltada por el Cuerpo Nacional de Policía.
La contestación a la
demanda se refiere también en el mismo sentido al informe de 5 de octubre de
2020 del Inspector Jefe de la VI Unidad de Intervención Policial con base en
Pamplona-Bilbao (folio 105 del expediente administrativo), según el cual cuando
"..el que suscribe comienza a evolucionar por el margen derecho del Paseo
de Sarasate, sentido Palacio de la Diputación, pudo observar cómo tanto en el
boulevard central de Paseo de Sarasate como en el margen derecho habían equipos
Operativos de la Brigada Central de Intervención del Cuerpo de la Policía Foral
desplegados portando todo su material antidisturbios, haciendo uso de la
escopeta policial..".
Pero, curiosamente,
consistiendo la precisa cuestión que el instructor del expediente dirigió al
Jefe de la VI Unidad de Intervención Policial, en saber “...si otros cuerpos
policiales lanzaron pelotas de goma el día y lugar donde el reclamante sufrió
las lesiones en su ojo derecho..." (folio 102 del expediente), el emisor
del informe eludió su respuesta, limitándose a mencionar la utilización de
material antidisturbios por parte de la Policía Foral al ser atacada en su
despliegue en la fachada del Parlamento de Navarra y en su evolución posterior,
pero sin ofrecer información alguna sobre la presencia y utilización de dicho
material por el cuerpo policial autonómico en aquel momento y lugar.
En fin, además del propio
actor, el testigo Silvio declaró que la carga con pelotas de goma la realizaron
los agentes de la Policía Nacional (folio 16 de la sentencia de la Audiencia
Provincial de Navarra), habiendo reconocido el funcionario de policía acusado
penalmente del daño, haber efectuado un disparo con pelota en la dirección en
la que se encontraba el recurrente (página 27 de la sentencia de la Audiencia
Provincial de Navarra).
Es cierto que la
sentencia dictada en las actuaciones penales se refirió al impacto del recurrente
con una pelota de goma “...desconociéndose la procedencia del correspondiente
disparo y el autor del mismo..." (página 4), y que ni el propio recurrente
ni los demás testigos que declararon en el juicio oral pudieron precisar de
quién procedía el disparo recibido (página 15), aunque, como es evidente, tales
indicaciones se formularon a fin de determinar la posible autoría del agente
del Cuerpo Nacional de Policía entonces acusado de los hechos, sin que, por lo
tanto, sirvan para poner en cuestión que dicho disparo procediera de miembros
de la Policía Nacional.
En fin, aunque en un
determinado momento la sentencia afirma que en el visionado del video
"2012-09-27 Ateak Ireki - #GerebaOrokorra" “...no se observan
lanzamientos de pelotas de goma por parte de los Agentes de Policía Nacional
situados en la esquina de García Castañón y el Paseo Sarasate..." (página
17 de la sentencia), el Tribunal termina por descartar en este aspecto la
relevancia probatoria del documento, observando en otro lugar que el video muestra
la existencia de tales disparos (página 25 de la sentencia), e incluyendo entre
los hechos probados (según lo adelantado) que el disparo se produjo en aquella
esquina del Paseo Sarasate.
En consecuencia, por lo
anterior, asumiendo los hechos declarados probados por el orden penal, la Sala
no tiene razones para dudar de la procedencia del hecho dañoso de alguno de los
miembros del Cuerpo Nacional de Policía.
E) Sobre la
antijuridicidad del daño.
Las partes discrepan
también respecto de la antijuridicidad del daño producido, extremo este sobre
la demanda acude nuevamente a la relación de hechos probados de la sentencia
dictada en el mencionado proceso penal y, en concreto, a que al tiempo de la
llegada de la manifestación sobre las 13 horas a "..la altura del
Parlamento de Navarra, se produjeron enfrentamientos entre algunos de los
manifestantes y agentes de Policía Foral, que motivó que éstos realizaron
varias cargas contra los mismos. En el lugar se encontraban también agentes de
la VI Unidad de Intervención Policial del Cuerpo Nacional de Policía que
realizaron igualmente labores de dispersión contra ese grupo de
manifestantes..", añadiendo a todo ello que "..mientras, en el
escenario que a tal fin habría sido colocado junto al monumento de los Fueros,
tenía lugar el acto final de la manifestación, en presencia de numerosos
participantes que nada tenían que ver con los enfrentamientos que en otras
zonas del paseo y calles adyacentes se habían producido, entre ellos
Fermín..". Añade la sentencia que “...finalizado el acto, varios de esos
manifestantes continuaban en el Paseo Sarasate, entre ellos Fermín, que, en
concreto, se encontraba aproximadamente a la altura de la calle García
Castañón, junto a la zona ajardinada. Este grupo de personas no portaba armas u
otros objetos o instrumentos peligrosos que pudiera suponer un peligro contra
la integridad física de los agentes de la autoridad ni estaban realizando, por
lo tanto, actos de acometimiento contra éstos...". Sin embargo, según se
ha dicho ya, en esa situación se produjo el impacto de una pelota de goma
contra el ojo del recurrente.
Frente a todo ello el
Sr. Abogado del Estado acude en primer lugar al Auto de 6 de mayo de 2015 del
Juzgado de Instrucción número 2 de Pamplona, ante el que se siguió la
preparación de la causa penal, según el cual la actuación policial fue
necesaria y proporcionada, aunque lo cierto es que esta resolución judicial fue
dejada sin efecto por el Auto de 4 de diciembre de aquel mismo año de la
Audiencia Provincial, que acordó la continuación de las actuaciones.
La contestación a la
demanda se refirió también sobre esta cuestión al contenido del primero de los
informes emitidos en el procedimiento administrativo por el Jefe de la VI
Unidad de Intervención Policial con base en Pamplona-Bilbao, de 19 de febrero
de 2020 (folios 29 y siguientes del expediente administrativo), que intervino
en los hechos acaecidos, donde se afirma que la actuación de los miembros del
Cuerpo Nacional de Policía tuvo por finalidad "..ir disgregando a la masa
que acometía violentamente con todo tipo de material arrojadizo contra la
fuerza actuante..", lo que, sin embargo, no se atiene en ese aspecto a la
declaración de hechos probados de la sentencia del orden penal sobre la actitud
mostrada por el grupo de manifestantes en que se incluía el actor, que, como se
ha dicho, según se concluyó, no portaba objetos o instrumentos peligrosos ni
realizaba acto alguno de acometimiento contra la fuerza pública.
Lo mismo puede decirse
de la apelación que el Sr. Abogado del Estado hace al informe de 6 de mayo de
2015, que la Jefatura Superior de Policía de Navarra remitió al Juzgado de
Instrucción número 2 de Pamplona, donde se indicaba que la actuación policial
fue necesaria y proporcionada a los ataques que estaban sufriendo, debiendo
descartarse cualquier uso indebido del material antidisturbios, afirmaciones
estas que, sin embargo, no introducen precisión alguna respecto del grupo de
manifestantes del recurrente, que, como se ha dicho, la sentencia del orden
penal consideró ajeno a los acometimientos sufridos por la fuerza pública.
En definitiva, aunque
la actuación de los Agentes de la Policía Nacional fuera congruente, razonable
y proporcionada en relación con aquellos manifestantes que realizaron ataques
contra ellos, como declaró probada la sentencia dictada en la causa penal
seguida con ocasión de los mismos hechos, el grupo del recurrente no
realizaba acto alguno de acometimiento contra los miembros del Cuerpo Nacional
de Policía, debiendo por ello entenderse que respecto de dicho grupo la
actuación de los agentes no se ajustó a los principios que debían regirla, es
decir, a los de congruencia, oportunidad y proporcionalidad, provocando así un
daño injusto a quien, por no participar de los altercados entonces producidos,
no tenía obligación de soportar la actuación dañosa de la Administración.
Todo ello, incluso, sin
que, a pesar de lo que se dice por la representación demandada, sea dado
observar la participación del actor en la producción del daño y la consiguiente
consideración de la concurrencia de culpas en la determinación del importe de
la indemnización a abonar, por el hecho de su presencia en una
"..manifestación peligrosa..", consideración que, partiendo una vez
más de los hechos declarados probados por el orden penal y, particularmente, de
la no integración del grupo del actor en el de actitud violenta, debe ser
descartada si, como ocurre, no se ha acreditado el seguimiento por el
recurrente de conducta reprochable alguna orientada a introducirse
voluntariamente en el lugar de producción de los altercados, justificación de
clara incumbencia de la demandada en atención al marco en el que se
desenvolvieron los hechos, del legítimo ejercicio por aquel de su derecho
fundamental a manifestarse.
F) Indemnización. Reducción
de la cantidad a abonar.
En consecuencia, el
recurso debe ser estimado, aunque solo parcialmente al entender la Sala que la
cantidad reclamada en concepto de indemnización se ha fijado con cierto exceso
en el aspecto relacionado fundamentalmente con las secuelas causadas,
considerándose que la suma a abonar debe fijarse prudentemente en la cantidad
de 100.000 euros, ya actualizada a la fecha de esta sentencia, que la
Administración del Estado habrá de abonar con los intereses que en su caso
puedan devengarse de acuerdo con la Ley Jurisdiccional (artículo 106.2), y
ello, de conformidad con lo establecido al respecto por la misma ley (artículo
139.1), sin que se considere procedente un especial pronunciamiento sobre el
pago de las costas causadas en esta instancia.
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