La sentenciade la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Audiencia Nacional, sec. 5ª, de 3 de julio de 2024, rec.
2728/2021, declara que
para percibir la indemnización de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de
Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, se debe de tener
reconocida la condición de víctima del terrorismo por resolución administrativa.
Las ayudas estatales a las víctimas del
terrorismo, como a las de cualquier otro delito, aunque la Ley las denomine
indemnizaciones, no pierden por ello su genuino significado de prestaciones
basadas en el principio de solidaridad y no en el de responsabilidad.
El reconocimiento del derecho a la
indemnización por los daños a que se refiere el Título III (derivados de actos
de terrorismo), exige que «las solicitudes de los interesados deben cursarse en el
plazo máximo de un año desde que se produjeron los daños»; a efectos de plazos,
se computa el daño corporal a fecha de alta o de consolidación de secuelas,
conforme acredite el Sistema Nacional de Salud. En los casos de daños
psicológicos, el plazo de un año empezará a contar desde el momento en el que
existiera un diagnóstico acreditativo de la causalidad de la secuela.
A) Antecedentes.
1º) El 10 de agosto de 2021, la demandante solicitó
indemnización por daños personales, por incapacidad permanente absoluta, como
consecuencia del atentado sufrido el 18 de marzo de 2015 en Túnez.
No había solicitado, ni tiene reconocida
la condición de víctima con anterioridad. En el año 2015 había solicitado ayuda
económica para sufragar el tratamiento psicológico derivado del atentado, que
dio lugar a la tramitación de un expediente que finalizó por resolución de 30
de agosto de 2016, teniéndola por desistida.
Tramitado nuevo expediente en la
Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo, por resolución de 23 de
septiembre de 2021, la Directora General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo,
por delegación del Ministro del Interior, acordó la desestimación de la
solicitud.
2º) Interpuesto recurso contencioso-administrativo, fue
turnado a esta Sección, y admitido a trámite, se reclamó el expediente, para,
una vez recibido, emplazar a la parte actora a fin de que formalizara la
demanda, lo que cumplimento en un escrito en el que expuso los hechos y los
fundamentos de derecho considero oportunos, termino suplicando se dicte
sentencia por la que se revoque la resolución administrativa y se declare que
la actora es víctima de la acción terrorista y sea indemnizada con la cantidad actualizada
de 180.000 euros.
B) Objeto del recurso
contencioso-administrativo.
La resolución de 28 de septiembre de
2021 de la Directora General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo , dictada por
delegación del Ministro del Interior, resuelve desestimar la solicitud de
indemnización por daños personales al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de
septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del
Terrorismo, dado que la demandante no tiene reconocida la condición de víctima
del terrorismo por resolución administrativa, ni se ha declarado su incapacidad
permanente absoluta de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 28 de la Ley
y 11 de su Reglamento.
Considera la resolución que la sentencia
nº 170/2021, del Juzgado de lo Social nº 15 de Barcelona, en la que basa su
solicitud, únicamente reconoce su derecho a percibir una pensión por
incapacidad permanente absoluta durante un período de tiempo, del 4 de abril de
2016 a 30 de junio de 2017, mientras mantuvo la condición de beneficiaria de la
prestación de incapacidad permanente en grado de absoluta, pero sin que se haga
mención a una indemnización como víctima del terrorismo por una incapacidad
permanente absoluta reconocida temporalmente.
C) Ámbito de aplicación de la Ley
29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las
Víctimas del Terrorismo.
Respecto al ámbito de aplicación
material, la Ley tiene por finalidad reconocer a las víctimas del terrorismo ,
considerando como tales a las «personas fallecidas o que han sufrido daños
físicos y/o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista» (artículo
4.1), «definida ésta como la llevada a cabo por personas integradas en
organizaciones o grupos criminales que tengan por finalidad o por objeto
subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública»
(artículo 3, párrafo primero), o con dicho fin «aun cuando sus responsables no
sean personas integradas en dichas organizaciones o grupos criminales»
(artículo 3, párrafo segundo).
Y, en segundo lugar, el objeto de la Ley
es el establecimiento de un marco de indemnizaciones, ayudas, prestaciones,
garantías y condecoraciones. Se consideran titulares de los derechos y
prestaciones previstos (i) a las víctimas del terrorismo, y (ii) a los demás
destinatarios de las mismas (artículo 4): familiares; los que hayan sufrido
daños materiales; y los que, habiendo sido objeto de atentados terroristas,
hayan resultado ilesos.
Dispone dicho artículo 4, apartado 4,
que los términos del reconocimiento de la consideración de víctima o
destinatario de las ayudas, prestaciones, e indemnizaciones serán los que
establezca para cada una de las situaciones esta Ley y sus normas reglamentarias
de desarrollo.
En relación a los atentados sufridos por
españoles en el extranjero, la Ley 29/2011, según se recoge en su exposición de
motivos, «completa la regla general de la territorialidad a los efectos del
reconocimiento subjetivo de la condición de víctima con el principio de la
ciudadanía. La incorporación normativa de este principio lleva a proteger
también a los españoles que sufran atentados fuera de España y de la Unión
Europea con independencia de que éstos vayan dirigidos o no contra «intereses
españoles», sean realizados por bandas que operen habitualmente en España o
afecten a operaciones de paz y de seguridad en el exterior».
La plasmación de la anterior idea se
realiza en el artículo 6 de la Ley 29/2011.
Según su redacción originaria, anterior
a su modificación por la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2022 -que equiparó el tratamiento de las víctimas
españolas por atentados cometidos en el extranjero al de aquellas afectadas por
los acaecidos en territorio nacional-, posterior a la acción terrorista en
Túnez, e incluso al dictado de la resolución ahora recurrida, el régimen de
derechos y prestaciones establecido por la Ley 29/2011 se aplicará « a las
personas de nacionalidad española que sean víctimas en el extranjero de grupos
que operen habitualmente en España o de acciones terroristas dirigidas a
atentar contra el Estado español o los intereses españoles.» [artículo
6.2.a)] añadiendo: «los españoles víctimas de acciones terroristas cometidas
fuera del territorio nacional, no comprendidos en los apartados precedentes,
tendrán derecho a percibir exclusivamente la ayuda fijada en el artículo 22 de
esta Ley».
Sobre este último particular la Ley
29/2011, también en su versión anterior a la reforma de aquella Ley 22/2021, y
posterior a la operada por la Ley 2/2012, de 29 de junio, aplicable al supuesto
según lo dicho, establecía en dicho artículo 22 que «los españoles víctimas de
atentados terroristas cometidos fuera del territorio nacional a los que se
refiere el artículo 6.3 tendrán derecho a percibir, exclusivamente una ayuda
económica, en los términos que a continuación se establecen:
Si el español tiene su residencia
habitual en el país en que se produzca la acción terrorista percibirá el 50% de
las cantidades fijadas en las tablas I, II y III del anexo.
Si el español no tiene su residencia
habitual en el país en que se produzca la acción terrorista percibirá el 40% de
las cantidades fijadas en las tablas I, II y III del anexo».
Añadía el apartado 2 de dicho artículo
22 «la ayuda económica tendrá carácter subsidiario de las compensaciones que
puedan ser reconocidas a la víctima por el Estado donde se haya producido el
atentado. Si la indemnización o ayuda a percibir en el exterior fuera inferior
a la prevista en España, se le abonará la diferencia.»
En su desarrollo, el Reglamento aprobado
por el Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre, precisa, en lo que aquí
interesa, que el régimen de ayudas, resarcimientos, indemnizaciones y
condecoraciones reconocidas por el presente reglamento:
«2. Se aplicará igualmente el citado régimen a los hechos cometidos fuera del territorio español, siempre que las víctimas sean de nacionalidad española y concurra, además, alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que los daños hayan sido causados por actos cometidos por grupos que operen habitualmente en España.
b) Que las acciones terroristas estuvieran dirigidas a atentar contra el Estado español o los intereses españoles.
3. Se aplicará igualmente el citado régimen a los españoles víctimas de acciones terroristas cometidas fuera del territorio nacional no comprendidos en el apartado anterior, en las condiciones previstas en el presente Reglamento.»
Este último apartado se completa con lo
dispuesto en el artículo 4, apartado 5:
«Los españoles que no formen parte de contingentes de España en el exterior y sean víctimas de atentados terroristas en el extranjero perpetrados por grupos que no operen habitualmente en España y que no estén dirigidos contra el Estado español ni contra intereses españoles tendrán derecho al abono por el Estado de los resarcimientos por daños personales en las cuantías establecidas por el artículo 21».
En los artículos 20 a 22 se regula esta
ayuda excepcional y subsidiaria por daños sufridos en el extranjero, en
términos similares a los señalados en la Ley.
Para el reconocimiento de las ayudas y
prestaciones previstas en la Ley, establece el artículo 3 bis:
«1. Serán destinatarios de las ayudas y prestaciones reguladas en la presente ley aquellas personas en las que concurra alguno de los dos siguientes supuestos:
a) Cuando en virtud de sentencia firme, se les hubiere reconocido el derecho a ser indemnizados en concepto de responsabilidad civil por los hechos y daños contemplados en esta Ley.
b) Cuando, sin mediar tal sentencia, se hubiesen llevado a cabo las oportunas diligencias judiciales o incoado los procesos penales para el enjuiciamiento de los delitos. En estos casos, la condición de víctima o derechohabiente, la entidad de los daños sufridos, la naturaleza de los actos o hechos causantes y los demás requisitos legalmente exigidos podrán acreditarse ante el órgano competente de la Administración General del Estado por cualquier medio de prueba admisible en derecho.»
Por consiguiente, para obtener la
protección y la tutela dispensada por la Ley 29/2011, constituye un requisito
básico la acreditación de la condición de destinatario, lo que el Reglamento
denomina «acreditación de la condición de afectado».
Para apreciar la existencia de estos
requisitos hay que tomar en consideración las circunstancias concurrentes en
cada caso, oportunamente probadas, efectuando una valoración de todas ellas de
la que se deduzca, conforme a las reglas del criterio racional, un enlace
preciso y directo entre aquellos daños y la acción terrorista, expresiva de la
dependencia entre ambos elementos.
Una vez reconocida la condición de
víctima del terrorismo, o de titular de los derechos y prestaciones regulados
en la Ley, como requisito previo, se procede a delimitar los mismos, mediante
la tramitación del procedimiento para el reconocimiento del derecho a la
indemnización por los daños a que se refiere el Título III de la Ley, tramitado
y resuelto por el Ministerio del Interior.
Respecto al ámbito temporal, el artículo
28.1 de la Ley 29/2011, dispone, en cuanto al procedimiento para el
reconocimiento del derecho a la indemnización por los daños a que se refiere el
Título III (derivados de actos de terrorismo ), que «Las solicitudes de los
interesados deben cursarse en el plazo máximo de un año desde que se produjeron
los daños», añadiendo que, «A efectos de plazos, se computa el daño corporal a
fecha de alta o de consolidación de secuelas, conforme acredite el Sistema
Nacional de Salud» (párrafo segundo).
«En los casos de daños psicológicos, el plazo de un año empezará a contar desde el momento en el que existiera un diagnóstico acreditativo de la causalidad de la secuela (párrafo tercero)».
En términos similares se pronuncia el
artículo 49.1 del Reglamento, que diferencia claramente los diferentes plazos,
según la reclamación que se inste:
1. Un año para la presentación de solicitudes de indemnización por daños personales o materiales, a contar desde el día en que se produjeron los daños: (i) en el caso de daños personales, se computará desde la fecha de alta o consolidación de secuelas, conforme acredite el Sistema Nacional de Salud; (ii) en el caso de daños psicológicos, el plazo de un año se computará desde el momento en que existiera un diagnóstico acreditativo de la causalidad de la secuela.
2. Un año para solicitar el abono con carácter extraordinario de la responsabilidad civil fijada en sentencia firme, desde la notificación al interesado de la sentencia o, en su caso, de la resolución judicial que fije la cuantía indemnizatoria.
D) Examen de las circunstancias del caso.
En el asunto de autos, la interesada
solicitó el 10 de agosto de 2021 indemnización de daños personales como víctima
del terrorismo al amparo de la Ley 29/2011, alegando haber sufrido un atentado
el 18 de marzo de 2015 en Túnez, apoyando su reclamación en una sentencia de un
juzgado de lo social de Barcelona, de 12 de mayo de 2021.
No consta que la actora haya sido
reconocida como víctima del terrorismo con anterioridad. El expediente anterior
iniciado en abril de 2015 solicitando ayuda económica para sufragar el
tratamiento psiquiátrico/psicológico inmediato al atentado, finalizó por
resolución de 30 de agosto de 2015, por desistimiento al no aportar la
documentación requerida.
Pues bien, analizados los datos obrantes
en el expediente y los documentos aportados por la interesada tenemos:
1. El 18 de marzo de 2015, un comando
yihadista realizó un atentado contra el Parlamento tunecino y en su repliegue,
dos de los terroristas se atrincheraron en el Museo del Bardo abriendo fuego a
los turistas presentes, falleciendo 18 turistas extranjeros, entre ellos dos
españoles.
2. La Sra. Elsa se encontraba en el
museo del Bardo de Túnez en el momento de la acción terrorista.
3. Según informe de la Guardia Civil
elaborado en la reclamación inicial que hizo la Sra. Elsa en 2015, el ataque
contra los turistas fue ocasional ya que el objetivo era el Parlamento de
Túnez, perteneciendo los terroristas, ya sea a Al Qaeda o DAESH, a estructuras
terroristas que tienen en su lista de objetivos a occidente, siendo varias las
reivindicaciones de actuar contra España.
4. Ya hemos visto que, en caso de
reclamación de daños personales psicológicos, el plazo de un año empezará a
contar desde el momento en el que existiera un «diagnóstico acreditativo de la
causalidad de la secuela», que, en este caso no se aporta. Como alega el
Abogado del Estado, no hay ningún pronunciamiento médico, ni ninguna resolución
afirmando que su incapacidad absoluta transitoria lo haya sido por acto terrorista.
5. Ciertamente, la actora presentó junto
con la solicitud una sentencia de 12 de mayo de 2021, del Juzgado de lo Social
número 15 de Barcelona, en la que apoya su pretensión de indemnización de daños
personales.
Según los hechos probados de la
sentencia, por resolución del INSS de 4 de abril de 2016, fue declarada su
incapacidad permanente en grado de absoluta, según informe del SCAM
diagnosticando «trastorno de estrés postraumático prolongado en tratamiento con
clínica incapacitante actual; carcinoma papila de tiroides en controles sin
recidiva actual». A partir de su mejoría, por resolución de 30 de junio de 2017
el INSS declaró que no se hallaba en situación de incapacidad permanente y dejó
de recibir pensión. Se indica también que en junio de 2016 se inició expediente
sobre la solicitud de pensión extraordinaria por terrorismo. El EVI emitió
dictamen el 29 de marzo de 2017 con el diagnóstico de trastorno adaptativo con
alteración mixta de emociones y la conducta, en tratamiento, no incapacitante
en ese momento. Finalizó por resolución del INSS de 16 de enero de 2018 que
denegó la revisión de la pensión por no derivar las lesiones invalidantes de
acto terrorista. Según acota el Juzgado de lo social «el debate queda limitado
al eventual derecho de la actora al incremento de su pensión, por su condición
de víctima de terrorismo, mientras mantuvo la condición de beneficiaria de la
prestación de incapacidad permanente en grado de absoluta», siendo el régimen
jurídico aplicable el RD 1576/1990 por el que se regula la concesión en el
sistema de la Seguridad Social de pensiones extraordinarias motivadas por actos
de terrorismo. La sentencia considera que existió una relación de causalidad
directa entre el acto terrorista que sufrió la actora y el estrés postraumático
que determinó incapacidad permanente en grado de absoluta a dichos efectos
retributivos, con carácter temporal, durante el periodo de 4 de abril de 2016 a
30 de junio de 2017.
Se desprende de dicha sentencia que la
incapacidad permanente absoluta, por la que ahora solicita indemnización el 10
de agosto de 2021 al amparo de la Ley 29/2011, finalizó el 30 de junio de 2017,
y, por tanto, desde dicha fecha, no padece tal incapacidad. Conforme al
artículo 28 de la Ley 29/2011, habría transcurrido el plazo del año desde el
alta o mejoría, más aún desde que se diagnosticó su incapacidad permanente
absoluta.
Es decir, en el momento en que se
reclama la indemnización por daños personales, por incapacidad permanente
absoluta, la jurisdicción social había declarado que se reconociera pensión
extraordinaria durante el periodo en que fue beneficiaria de pensión por
incapacidad permanente y absoluta, lo que tiene su relevancia en la reclamación
de la indemnización que por ese concepto se formula al amparo de la Ley 29/2011,
que ha de ser rechazada en esta sentencia, al carecer de uno de los
presupuestos necesarios para ello, cual es el encontrarse en aquella situación
cuando realiza la reclamación (sentencia de esta Sección de la AN de 12 de
junio de 2024, recurso 86/2022).
A este respecto, constituye criterio
interpretativo constante de esta Sección el de que la patología que se
encuentra en la base de la reclamación ha de derivar de «una acción terrorista
directa», excluyendo los casos en los que las lesiones derivan indirectamente
de los actos de terrorismo (Sentencias de la AN, entre otras, de 6 de junio,
recurso número 153/2006, y de 4 de julio -2-, recursos números 232/2006 y
412/2006, de 2007, de 31 de marzo de 2009, recurso número 276/2008, o de 6 de
noviembre de 2013, recurso número 606/2011). Este criterio, aun fijado bajo la
cobertura de las normas anteriores a la Ley 29/2011, se estima aplicable tras
la entrada en vigor de la misma, a tenor de los preceptos antes referidos (Sentencias
de la AN de 10 de septiembre de 2014, recurso número 155/2012, o de 21 de enero
-2-, recursos números 55/2013 y 56/2013, y de 18 de marzo -recurso 225/2013- de
2015).
La Ley no pretende dar cobertura
indemnizatoria a todos los que soliciten haber sufrido cualquier resultado
lesivo o luctuoso relacionado con la violencia terrorista, sino a las víctimas
de la violencia terrorista de acuerdo con el sentido que el legislador ha
querido dar a la norma, que exige su acreditación por el solicitante en «alguno
de los dos siguientes supuestos»: sentencia firme o diligencias judiciales
penales, además del reconocimiento por resolución administrativa firme. La STS,
Sala Tercera, Sección 3, FJ tercero, del 10 de noviembre de 2011 (recurso
3086/2008), aunque referida al artículo 5 de la Ley 32/1999,
viene a corroborar tales exigencias.
Como recuerda la STS de 30 de noviembre
de 2005 (recurso 5024/2002):
«Las ayudas estatales a las víctimas del terrorismo , como a las de cualquier otro delito, aunque la Ley las denomine indemnizaciones, no pierden por ello su genuino significado de prestaciones basadas en el principio de solidaridad y no en el de responsabilidad, salvo que se desnaturalice el actual sistema jurídico de reparación, arraigado en los principios de responsabilidad personal y de autonomía de la voluntad, para sustituirlo por otro determinista y de responsabilidad social universal, en el que la sociedad asumiría todos los riesgos generados en su seno y el Estado se constituiría en su asegurador" (STS de 1 de febrero de 2003).»
La sentencia del Juzgado de lo Social
estima únicamente la pensión extraordinaria en dicho periodo temporal, en
aplicación del RD 1576/1990, pero no hace ninguna declaración de incapacidad
permanente absoluta, como presume la demanda, además de tratarse de normativa
distinta, y diferente ámbito de aplicación a la Ley 20/2011 para el
reconocimiento de la condición de víctima de terrorismo, que tiene sus propios
requisitos para tal apreciación.
A tales efectos, no existe incompatibilidad entre la pensión extraordinaria a
que se refiere el Real Decreto 1576/1990, por el que se regula la concesión en
el sistema de la Seguridad Social de pensiones extraordinarias motivadas por
actos de terrorismo , y los derechos y prestaciones establecidos en la Ley
29/2011, pero, como dice el artículo 14 de la Ley, aquéllas se regirán por las
disposiciones específicas del Sistema de la Seguridad Social, mientras que el
reconocimiento de las ayudas y prestaciones previstas en esta Ley tiene su
propio régimen de reconocimiento, lo que no obsta a la valoración
jurisdiccional en la instancia contencioso-administrativa, en tanto cualificado
elemento probatorio de directa aplicación al caso enjuiciado, la sentencia
dictada por la jurisdicción social (tal y como se expone en la citada sentencia
de 12 de junio de 2024, recurso 86/2022).
En consecuencia, la recurrente no tenía
reconocida la condición de víctima del terrorismo cuando hace la reclamación de
indemnización al amparo de la Ley 29/2011, tampoco tenía ya incapacidad
permanente absoluta cuando presenta la reclamación por daños psicológicos, como
resulta de la sentencia laboral que aporta, y, además, se hizo más allá del
plazo previsto normativamente para su válida consideración.
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