La sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 11 de diciembre de 2025, nº
1618/2025, rec. 41/2025,
establece que, el Derecho comunitario reconoce un derecho a indemnización
cuando se cumplen tres requisitos, a saber, que la norma jurídica violada tenga
por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté
suficientemente caracterizada, y, por último, que exista una relación de
causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y
el daño sufrido por las víctimas.
No cabe apreciar la existencia de
responsabilidad patrimonial del Estado cuando no existe en ese momento una
doctrina mínimamente consolidada de la UE que permita apreciar la existencia de
una clara infracción del Derecho de la Unión Europea a este respecto.
A) Introducción.
Una persona interpuso recurso
contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros que
desestimó su solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del
Estado legislador debido a daños derivados de la aplicación de normas tributarias
declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea en relación con el
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
¿Debe reconocerse la responsabilidad
patrimonial del Estado legislador por daños causados a particulares debido a la
aplicación de una norma tributaria declarada contraria al Derecho de la Unión
Europea, en particular respecto al régimen de ganancias patrimoniales no
justificadas y la obligación de declarar bienes en el extranjero mediante el
modelo 720?.
No debe reconocerse la responsabilidad
patrimonial del Estado legislador en este caso, al no concurrir una infracción
suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión Europea, manteniéndose la
doctrina previa y rechazando la pretensión de indemnización.
Argumentación La Sala fundamenta su
decisión en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y
del Tribunal Supremo, que establecen que para la responsabilidad patrimonial es
necesario que la infracción del Derecho de la Unión sea manifiesta y grave, lo
cual no se da en este caso debido a la complejidad jurídica, el margen de
apreciación del Estado español, la diligencia en la reacción tras la sentencia
del TJUE y la ausencia de infracción del deber de transposición de una
Directiva.
B) Objeto del presente recurso.
Se impugna en este recurso Acuerdo del
Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2024 por el que se desestima la
reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños
derivados de normas declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea en
relación con el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
1º) Alegaciones y pretensiones de la
parte demandante.
La demanda comienza describiendo los
elementos expuestos en la previa solicitud de indemnización. Por un lado,
afirma que «[d]entro del plazo reglamentario, en fecha 28 de junio de 2014, se
presentó la declaración del IRPF del ejercicio 2013. En ella no se hizo ninguna
referencia a ganancia patrimonial alguna referente a los activos existentes en
Andorra. Este y otros datos están contenidos, de forma "escueta", en
el Informe remitido por el Coordinador del Gabinete de la Subdirectora General
de Recursos. Permítasenos una frivolidad que hoy está de máxima actualidad en
relación con los "gabinetes" y me recuerdan la frase de Adrian cuando
viajó por primera vez a Nueva York: "esto quien lo paga".
Acompañamos, aunque consta en el expediente el brillante y exhaustivo Informe
del Gabinete de la SUBDIRECTORA GENERAL, como DOCUMENTO NUMERO UNO- al parecer
el que no hemos tenido nunca "gabinete" debemos ser unos
impresentables, perdonen nuevamente por expresar opiniones personales -. 2 - En
fecha 19 de diciembre de 2017 se presentó Declaración complementaria del IRPF,
ejercicio 2013, en la que se incluyó como ganancia patrimonial y de acuerdo con
lo establecido en el art. 39.2 de la vigente Ley del Impuesto, hoy declarado
contrario al ordenamiento europeo y suprimido, imputada al último ejercicio no
prescrito. - Se liquidó recargo por presentación fuera de plazo, que fue
ingresada en fecha 4 de abril de 2018. Consta en el Informe remitido por el
Gabinete. - En fecha 25 de enero de 2023 se presentó solicitud de rectificación
de la liquidación complementaria y devolución de ingresos indebidos, basándose
en que la imprescriptibilidad que establecía la norma era contraria al derecho
de la Unión Europea, y al principio de seguridad jurídica en un Estado de
Derecho y que se reservaba en los supuestos más graves para los delitos de
terrorismo, de lesa humanidad y contra los derechos humanos. Adjuntamos como
DOCUMENTO NUMERO DOS, pues no consta en el expediente, el escrito presentado y
la documentación acompañada, que justifica, entendemos la cuantía mínima de la indemnización,
que deberá, en su caso, ser completada en la prueba o en la reapertura del
expediente. - La solicitud fue inadmitida por extemporánea. Contra la misma se
interpuso la correspondiente Reclamación ante el TEAR, tal como se refleja en
el Informe remitido por el Gabinete, que nos consta ha sido desestimada. - En
fecha 27 de enero de 2023, se presentó la solicitud de inicio del expediente
por responsabilidad patrimonial del Estado que ha sido objeto del Acuerdo del
Consejo de Ministros que se recurre en este procedimiento.».
Alega la parte recurrente, en primer
lugar, que se ha producido una carencia absoluta de procedimiento y por tanto
un vicio de nulidad de pleno derecho generador de indefensión y quiebra de la
tutela judicial efectiva, todo ello porque "no ha podido ni aportar un
documento, un simple papel, ya no hablemos de prueba o indicio que justifique
su pretensión, ni han sido aportados al expediente por la Agencia Tributaria,
no se le ha solicitado subsanación alguna, no se le ha insinuado la
colaboración ofrecida para el esclarecimiento de los hechos. No ha habido
período de prueba, ni trámite de audiencia como había sido solicitado. En
definitiva, no ha existido procedimiento administrativo en el que haya sido
parte el Recurrente".
Por lo demás, considera la actora que la
lesión patrimonial sufrida resulta de la autoliquidación complementaria
realizada como consecuencia de la aplicación del entonces vigente artículo 39.2
de la LIRPF, en la redacción dada por la modificación efectuada por la Ley
7/2012.
De estos hechos deduce la parte un daño
efectivo, evaluable económicamente e individualizado que, en ningún caso, a su
juicio, tienen el deber jurídico de soportar, al resultar dicho daño de la
aplicación de una norma declarada contraria al derecho de la Unión Europea por
la sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022 (asunto C788/19). Tal norma -el
artículo 39.2 de la ley del IRPF, según la redacción dada por la Ley 7/2012, de
29 de octubre -obligaba a incluir en la base imponible del IRPF en el periodo
impositivo más antiguo entre los no prescritos, como ganancia patrimonial no
justificada, las cantidades correspondientes al valor de sus bienes o derechos
no declarados (o declarados fuera de plazo) por medio del modelo 720. A través
de este régimen, como declaró el TJUE, se producía un efecto de
imprescriptibilidad al permitirse a la Administración proceder sin limitación
temporal a la regularización del impuesto adeudado por las cantidades correspondientes
al valor de bienes o derechos situados en el extranjero y no declarados, o
declarados de manera imperfecta o extemporánea, mediante el modelo 720.
Se razona en la demanda sobre el
fundamento de la desestimación de su reclamación, expuesto en el acuerdo de
fecha 28 de noviembre de 2024, relativo a la falta de concurrencia del
requisito exigido por el artículo 32.5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, concretado en la aportación de sentencia
firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que
ocasionó el daño. Dicho requisito ha sido considerado por la STJUE de 28 de
junio de 2022 como contrario al principio de efectividad propio del Derecho de
la Unión, así como la falta de acreditación de que se haya adoptado una
diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio.
Termina su escrito suplicando que se
dicte sentencia en virtud de la cual se estimen totalmente las pretensiones de
la parte, anulando el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado o, de
considerarlo oportuno, se determine la responsabilidad patrimonial del Estado
fijando la responsabilidad por las cantidades ingresadas indebidamente, sus
recargos e intereses y los daños y perjuicios ocasionados.
2º) Alegaciones y pretensiones de la
Administración del Estado demandada.
Comienza su escrito de contestación a la
demanda la Abogacía del Estado refiriéndose a las actuaciones de la Comisión
Europea y a la sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022, asunto C-788/19, para
examinar después los requisitos de la responsabilidad patrimonial del Estado
legislador por violación del derecho comunitario, resumiendo la doctrina
sentada por nuestro Tribunal Supremo al respecto.
Después, afirma que la demanda debe
desestimarse porque en el presente caso no concurren los requisitos que exige
el artículo 32.5 de la LRJSP a la luz de la sentencia del TJUE de 28 de junio
de 2022. En primer lugar, por la pasividad del recurrente tras la presentación
de las autoliquidaciones ordinarias y complementarias y tras serle notificada
la liquidación de recargo por haber presentado fuera de plazo la
autoliquidación complementaria correspondiente al ejercicio 2012 (ausencia de
una "diligencia razonable").
Y, en segundo lugar, por no concurrir el
requisito referido a la existencia de una infracción suficientemente
caracterizada.
Analiza a este respecto la
jurisprudencia del TJUE, con cita de la STJUE de 10 de septiembre de 2019
(asunto C-123/18 P) y de la STJUE de 25 de enero de 2022 (asunto C-181/2020) y,
asimismo la doctrina jurisprudencial sentada por el Tribunal Supremo en sus
SSTS de 8 de marzo y 16 de mayo de 2023, para sustentar su afirmación de que,
en este caso, no estamos ante una infracción suficientemente caracterizada
atendiendo a diversas circunstancias apreciadas en su conjunto, que son las
siguientes:
1) Alcance de la infracción del Derecho
de la Unión.
2) El hecho de que la norma europea
vulnerada sea una de las libertades recogidas en el TFUE no califica por sí
misma la violación cometida.
3) La infracción suficientemente
caracterizada ha de apreciarse atendiendo al momento temporal en el que se
cometió la infracción.
4) La norma vulnerada no era clara ni
precisa en relación con el supuesto contemplado, existiendo margen de
apreciación por parte del Estado.
5) Ausencia de intencionalidad en la
infracción del Derecho de la Unión, y carácter excusable del error de derecho
padecido.
6) El comportamiento del Estado español
ha sido diligente, reaccionando con rapidez ante la sentencia del TJUE de 27 de
enero de 2022.
7) No se ha infringido deber alguno de
transposición de una Directiva.
La Abogacía del Estado finaliza su
escrito suplicando se dicte en su día sentencia desestimatoria del recurso con
imposición de costas a la parte actora.
C) El régimen jurídico español sobre la
responsabilidad patrimonial por vulneración del Derecho de la Unión.
La regulación positiva de la
responsabilidad patrimonial del Estado Legislador se introdujo por primera vez
en nuestro ordenamiento interno en el artículo 139.3 de la actualmente derogada
Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas del Procedimiento Administrativo Común, de la que se pasa a la
regulación actual, más completa, en el artículo 32 y concordantes de la Ley
40/2015 y la Ley 39/2015.
Desde el planteamiento jurisprudencial
inicial se vienen distinguiendo dos títulos de imputación de la responsabilidad
patrimonial del Estado legislador: 1) el derivado de actos legislativos no
expropiatorios y, 2) derivado de la aplicación de una norma con rango de ley
declarada inconstitucional.
En ambos casos, se trata de garantizar
la indemnidad patrimonial, mediante la reparación de las lesiones producidas a
los particulares en sus bienes y derechos, por la actividad de la
Administración, en este caso por la aplicación de actos legislativos, contrarios
a la Constitución o al Derecho de la Unión, causándole una lesión que no tiene
el deber de soportar, como expresamente señala el referido artículo 32. La
finalidad de la institución se asocia a la reparación de la situación
patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el
fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión
al no existir un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño
patrimonial. Por tanto, el sistema de la responsabilidad patrimonial de la
Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión
patrimonial individualizada, real y actual, responde al elemento fundamental de
la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable,
antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta
del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo, sino que se asienta en la
falta de justificación del daño, es decir, en la inexistencia de una causa
legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el
deber jurídico de soportarla.
La regulación positiva de esta
institución en relación con la infracción del Derecho de la Unión Europea trata
de responder a la jurisprudencia del TJUE que hemos expuesto de forma
pormenorizada en el anterior fundamento.
Decimos que trata de responder a esa
jurisprudencia porque la STJUE de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20, ha
puesto en cuestión alguno de sus preceptos. Lo vemos a continuación.
La STJUE de 28 de junio de 2022, Asunto
C-278/20. Incidencia en este pleito.
También esta sentencia, como la STJUE de
27 de enero de 2022 (asunto C-788/19), tiene por objeto dar respuesta a un
recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión Europea contra el Reino
de España, en este caso en relación con nuestra regulación interna relativa a
la responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del Derecho de la
Unión Europea, contenida tanto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, como en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
La decisión del TJUE afecta directamente
a este proceso por cuestionar el régimen jurídico español en materia de
responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del Derecho de la Unión
y por ello es preciso analizar su contenido.
La Comisión Europea solicitó al Tribunal
de Justicia que declarase que el Reino de España había incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud de los principios de efectividad y de
equivalencia al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6,
y 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público y el artículo 67, apartado 1, párrafo
tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas.
Veamos lo que dicen estos preceptos:
Artículo 32, apartados 2 a 6 de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
«(...)
2. En todo caso, el daño alegado habrá
de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una
persona o grupo de personas.
3. Asimismo, los particulares tendrán
derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que
sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos
legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber
jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos
y en los términos que en ellos se especifiquen.
La responsabilidad del Estado legislador
podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los
requisitos previstos en los apartados anteriores:
a) Cuando los daños deriven de la
aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre
que concurran los requisitos del apartado 4.
b) Cuando los daños deriven de la
aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo
con lo dispuesto en el apartado 5.
4. Si la lesión es consecuencia de la
aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá
su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia,
sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa
que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad
posteriormente declarada.
5. Si la lesión es consecuencia de la
aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea,
procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier
instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación
administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la
infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo,
deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:
a) La norma ha de tener por objeto
conferir derechos a los particulares.
b) El incumplimiento ha de estar
suficientemente caracterizado.
c) Ha de existir una relación de
causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la
Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido
por los particulares.
6. La sentencia que declare la
inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de
norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha
de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de
la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa.
(...)»
Artículo 34.1, párrafo segundo.
«En los casos de responsabilidad
patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán
indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a
la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad
de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la
Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa».
Artículo 67.1, Párrafo 3, de Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
En los casos de responsabilidad
patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año
de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de
la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la
inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión
Europea».
El primer motivo de impugnación de la
Comisión se basaba en la vulneración del principio de efectividad.
Esta vulneración, según la Comisión, se
proyecta: (i) sobre los
tres requisitos acumulativos a los que el artículo 32, apartado 5, de la ley
40/2015 somete la indemnización de los daños causados a los particulares por el
legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión,
tomados aisladamente o en su conjunto, haciendo en la práctica imposible o
excesivamente difícil obtener una indemnización ; (ii) sobre las disposiciones
del artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la ley 39/2015 y del artículo
34, apartado 1, párrafo segundo de la ley 40/2015, al establecerse el plazo de
un año de prescripción para poder reclamar y limitar los daños indemnizables a
los producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de
publicación de la sentencia que declare la infracción del Derecho de la Unión.
El segundo motivo de impugnación de la
Comisión se basaba en la vulneración del principio de equivalencia.
A juicio de la Comisión, el hecho de que
el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 reproduzca los tres requisitos
que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, bastan para exigir
responsabilidad de un Estado miembro por los daños que ocasione a particulares
infringiendo el Derecho de la Unión carece de pertinencia, ya que el Derecho
nacional solo puede imponer esos tres requisitos sin vulnerar el principio de
equivalencia si estos se aplican también a las pretensiones de reparación de
carácter interno.
Veamos ahora las respuestas del TJUE en
relación con la vulneración del principio de efectividad que son de interés
para nuestro pleito.
a) Sobre la exigencia del requisito de
una declaración por parte del Tribunal de Justicia, del carácter contrario al
Derecho de la Unión de la norma aplicada.
Sobre este punto, el TJUE da razón a la
Comisión, recordando su propia jurisprudencia.
Así, en el parágrafo 104 de la sentencia
se dice:
«Pues bien, el Tribunal de Justicia ya
ha declarado que supeditar la reparación, por un Estado miembro, del daño que
haya causado a un particular al infringir el Derecho de la Unión a la exigencia
de una declaración previa, por parte del Tribunal de Justicia, de un
incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a dicho Estado miembro es
contrario al principio de efectividad de este Derecho (véase, en este sentido,
la sentencia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C-46/93
y C-48/93, EU:C:1996:79, apartado 95). Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha
declarado que la reparación del daño causado por una infracción del Derecho de
la Unión imputable a un Estado miembro no puede estar subordinada al requisito
de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter
prejudicial declare la existencia de tal infracción (sentencia de 26 de enero
de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, EU:C:2010:39,
apartado 38 y jurisprudencia citada)».
Y añade en el parágrafo 106:
«(...) En efecto, de la jurisprudencia
citada en el apartado 104 de la presente sentencia se desprende que, en
cualquier caso, la reparación del daño causado por un Estado miembro, incluso
por el legislador nacional, como consecuencia de una infracción del Derecho de
la Unión no puede estar subordinada, sin vulnerar el principio de efectividad,
a que se haya dictado con carácter previo una sentencia del Tribunal de
Justicia que haya declarado un incumplimiento del Derecho de la Unión por parte
del Estado miembro de que se trate o de la que resulte la incompatibilidad con
el Derecho de la Unión del acto u omisión origen del daño».
La consecuencia en la parte dispositiva
de la sentencia es declarar que el Reino de España ha incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al
establecer en su normativa el requisito de que exista una sentencia del Tribunal
de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de
la norma con rango de ley aplicada.
Sobre esta cuestión no se plantean
problemas en nuestro pleito ya que la razón que fundamenta la pretensión actora
es precisamente la existencia de una sentencia del TJUE.
b) Sobre el requisito de que el
particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia
firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que
ocasionó el daño.
En este caso la respuesta del Tribunal
es menos tajante, ya que entiende que la persona perjudicada debe dar pruebas
de haber adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del
perjuicio, aunque sería contrario al principio de efectividad obligar a los
perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las acciones de que dispongan,
aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles
razonablemente que las ejerciten.
Así, el parágrafo 124 de la sentencia
señala:
«Por consiguiente, si bien el Derecho de
la Unión no se opone a la aplicación de una norma nacional que establece que un
particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado,
deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, esto solo es
posible siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial no ocasione
dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a
este dicho ejercicio (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de marzo de
2009, Danske Slagterier, C-445/06, EU:C:2009:178, apartado 69)».
Y los parágrafos 127 y 128 añaden:
«No obstante, es preciso hacer constar
que, como alega la Comisión, cuando el daño deriva de un acto u omisión del
legislador contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación
administrativa que el particular pueda impugnar, la citada disposición hace
imposible obtener una indemnización, ya que el particular perjudicado no puede,
en tal caso, interponer ante un órgano jurisdiccional un recurso como el
requerido. A este respecto, teniendo en cuenta la jurisprudencia citada en el
apartado 124 de la presente sentencia, se descarta que el particular
perjudicado que se encuentre en tal situación esté obligado, mediante un
comportamiento activo, a provocar la adopción de un acto administrativo que
pueda impugnar a continuación, ya que no cabría considerar en ningún caso que
tal acto hubiese causado el daño alegado.
En consecuencia, el artículo 32,
apartado 5, de la Ley 40/2015 es contrario al principio de efectividad, puesto
que no prevé una excepción para los supuestos en los que el ejercicio de la
acción que dicha disposición impone ocasione dificultades excesivas o no pueda
exigirse razonablemente a la persona perjudicada, lo que ocurriría cuando el
daño derive de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la
Unión, sin que exista una actuación administrativa impugnable».
La consecuencia señalada en la parte
dispositiva de la sentencia es declarar que el Reino de España ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al
mantener en su legislación el requisito de que el particular perjudicado haya
obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un
recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer
ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de
un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no
exista una actuación administrativa impugnable.
c) Sobre el requisito de que el
particular perjudicado haya alegado la infracción del Derecho de la Unión en el
marco del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño.
Sobre este punto, el TJUE declara que el
hecho de exigir que el particular perjudicado haya invocado, desde la fase
previa del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, y
que tiene por objeto evitar dicho daño o limitarlo, la infracción del Derecho
de la Unión posteriormente declarada, so pena de no poder obtener la
indemnización del perjuicio sufrido puede suponer una complicación procesal
excesiva, contraria al principio de efectividad. En efecto, en esa fase puede
resultar excesivamente difícil, o incluso imposible, prever qué infracción del
Derecho de la Unión declarará finalmente el Tribunal de Justicia. No obstante,
reconoce que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen siempre la
obligación de interpretar el derecho nacional de conformidad con las
disposiciones del Derecho de la Unión, lo que relativiza la exigencia aludida.
D) Infracción suficientemente
caracterizada del Derecho de la Unión.
Como antes se ha expuesto, uno de los
requisitos establecidos en el artículo 32.5. de la Ley 40/2015 para la
indemnización de la lesión causada por la aplicación de una norma declarada
contraria al Derecho de la Unión Europea, es que la infracción del Derecho de
la Unión Europea esté suficientemente caracterizada.
La cuestión relativa a las
características que debe reunir la contravención del Derecho Comunitario para
poder calificarse como infracción suficientemente caracterizada ha dado lugar a
numerosos pronunciamientos del TJUE y de nuestro Tribunal Supremo.
Así, la STJUE de 10 de septiembre de
2019 (asunto C-123/18 P) ha declarado que:
«existe una infracción
suficientemente caracterizada de una norma jurídica cuyo objeto sea conferir
derechos a los particulares cuando la misma implique una inobservancia
manifiesta y grave, por parte de la institución de que se trate, de los límites
impuestos a su facultad de apreciación; a este respecto los elementos que
procede considerar son, entre otros, la complejidad de las situaciones que
deben ser reguladas, el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada
y la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a la
institución de la Unión [véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de abril
de 2007, Holcim (Deutschland)/Comisión, C-282/05 P, EU:C:2007:226, apartado 50,
y de 30 de mayo de 2017, Safa Nicu Sepahan/Consejo, C-45/15 P, EU:C:2017:402,
apartado 30]».
Y, por lo que se refiere a nuestro
Tribunal Supremo, baste recordar -por todos- lo dicho en la STS núm. 604/2023,
de 16 de mayo de 2023 (RCA 251/2020) que, tras una exposición de la doctrina
del TJUE sobre la cuestión, resume los criterios básicos a tomar en
consideración para calificar la violación como suficientemente caracterizada en
los siguientes términos:
«A los efectos de la caracterización, el
TJUE proporciona un conjunto de herramientas interpretativas, sin perjuicio de
poder utilizar otras.
Podemos destacar, siguiendo su
jurisprudencia y sin ánimo exhaustivo, que la inobservancia por parte de un
Estado del Derecho de la Unión es manifiesta y grave en los siguientes casos:
- Cuando la norma vulnerada es clara y
precisa y el margen de apreciación por parte del Estado miembro no existe o es
muy limitado. En estos casos, la simple infracción puede considerarse como
suficientemente caracterizada. Por otra parte, el margen de apreciación se
determina en relación con el Derecho Comunitario y no con el Derecho nacional,
de manera que el margen que este último confiera al funcionario o a la
Institución que haya violado el Derecho comunitario carece de importancia a
este respecto.
- Cuando la infracción cometida o el
perjuicio causado es intencional.
- Cuando el eventual error de Derecho es
inexcusable.
- Cuando no encuentre ninguna
justificación o excusa en las actitudes adoptadas por una Institución
comunitaria, que pudieran haber contribuido a la omisión, la adopción o al
mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho Comunitario.
- Cuando la violación perdure en el
tiempo a pesar de haberse dictado una sentencia en la que se declara la
existencia del incumplimiento reprochado, de una sentencia prejudicial o de una
jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, de las que
resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido.
-Cuando se haya infringido el deber de
transposición de una Directiva en el plazo establecido».
En la misma línea, la STS núm. 292/2023,
de 8 de marzo (RCA 258/2020), señala:
«La regulación positiva de esta
institución en relación con la infracción del Derecho de la Unión Europea
responde a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
(...)
... el criterio decisivo para considerar
que una violación del Derecho comunitario es suficientemente caracterizada es
el de la inobservancia manifiesta y grave, por parte tanto de un Estado miembro
como de una Institución comunitaria, de los límites impuestos a su facultad de
apreciación.
A este respecto, entre los elementos que
el órgano jurisdiccional competente puede tener que considerar, debe señalarse
el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del
margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales
o comunitarias, el carácter intencional o involuntario de la infracción
cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un
eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por
una Institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o
al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho
Comunitario.
En cualquier caso, una violación del
Derecho Comunitario es manifiestamente caracterizada cuando ha perdurado a
pesar de haberse dictado una sentencia en la que se declara la existencia del
incumplimiento reprochado, de una sentencia prejudicial o de una jurisprudencia
reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, de las que resulte el
carácter de infracción del comportamiento controvertido.
La infracción del deber de transposición
de una Directiva en el plazo establecido se viene considerando, 'per se', una
infracción manifiesta y grave, por lo que dará lugar a indemnización.
La obligación de reparar los daños
causados a los particulares no puede supeditarse a un requisito, basado en el
concepto de culpa, que vaya más allá de la violación suficientemente
caracterizada del Derecho comunitario. En efecto, imponer un requisito suplementario
de tal naturaleza equivaldría a volver a poner en entredicho el derecho a
indemnización que tiene su fundamento en el ordenamiento jurídico comunitario».
Por último, cabe recordar que, sobre
esta cuestión de la infracción suficientemente caracterizada, la Abogada
General Sra. Laia Medina, en sus Conclusiones recientemente presentadas el 10
de abril de 2025 en el Asunto C 97/24, ha recordado el criterio desarrollado
por la jurisprudencia del Tribunal sobre este particular, señalando:
«56. El Tribunal de Justicia ha
declarado que, cuando los Estados miembros disponen de facultad de apreciación,
una violación suficientemente caracterizada implica una inobservancia
manifiesta y grave, por parte del Estado miembro, de los límites impuestos a
dicha facultad. (34) Por este motivo se dice que el criterio Brasserie du
pêcheur y Factortame va en función de la facultad de apreciación. (35)
57. En el apartado 55 de la sentencia
Brasserie du pêcheur y Factortame, el Tribunal de Justicia declaró que el
criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho de la Unión es
suficientemente caracterizada es el de la inobservancia manifiesta y grave, por
parte tanto de un Estado miembro como de una institución de la Unión, de los
límites impuestos a su facultad de apreciación. En cuanto a la valoración de si
un Estado miembro ha incumplido de forma manifiesta y grave los límites
impuestos a su facultad de apreciación, el Tribunal de Justicia ha enumerado
ciertos factores que se han de tener en cuenta. (36) En el apartado 56 de dicha
sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que entre los elementos que el
órgano jurisdiccional competente puede tener que considerar, debe señalarse el
grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen
de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales o de
la Unión, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o
del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error
de Derecho, (37) la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una
institución de la Unión hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al
mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho de la
Unión. (38) En cualquier caso, una violación del Derecho de la Unión es
manifiestamente caracterizada cuando ha perdurado a pesar de haberse dictado
una sentencia en la que se declara la existencia del incumplimiento reprochado,
de una sentencia prejudicial o de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de
Justicia en la materia, de las que resulte el carácter de infracción del
comportamiento controvertido. (39)
58.- No obstante, si el Estado miembro
solo disponía de un margen de apreciación considerablemente reducido, incluso
inexistente, la mera infracción del Derecho de la Unión puede bastar para
demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada. (40)».
E) Aplicación de la doctrina expuesta al
caso enjuiciado.
Analizando el supuesto examinado a la
luz de la doctrina jurisprudencial que acabamos de exponer, la Sala -en línea
con las alegaciones efectuadas por la Administración recurrida- alcanza la
conclusión de que no es posible, en este caso, afirmar la concurrencia de una
infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión. Así lo hemos
declarado ya, sobre la misma vulneración, en las SSTS núm. 812/2025, de 24 de
junio (rec. 316/2024), 816 y 836/2025, de 25 de junio (rec. 531 y 535/2024), STS nº 834, 844, 854 y STS nº 855/2025, de 26 de junio (rec. 530, 534, 532 y 545/2024), y STS nº 887/2025, de 30 de junio (rec. 417/2024).
Para alcanzar esa conclusión, partiendo
de iguales premisas a las expresadas hasta el momento, hemos valorado
conjuntamente las siguientes circunstancias:
1) La normativa española controvertida
no ha merecido un reproche general por parte del TJUE, limitándose la STJUE de
27 de enero de 2022 a efectuar un juicio negativo circunscrito a tres aspectos
puntuales de dicha regulación, que son los siguientes:
- al disponer que el incumplimiento o el
cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación informativa relativa a
los bienes y derechos situados en el extranjero tiene como consecuencia la
imposición de las rentas no declaradas correspondientes al valor de esos
activos como «ganancias patrimoniales no justificadas» sin posibilidad, en la
práctica, de ampararse en la prescripción;
- al sancionar el incumplimiento o el
cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación informativa relativa a
los bienes y derechos situados en el extranjero con una multa proporcional del
150% del impuesto calculado sobre las cantidades correspondientes al valor de
dichos bienes o derechos, que puede acumularse con multas de cuantía fija, y
- al sancionar el incumplimiento o el
cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación informativa relativa a
los bienes y derechos situados en el extranjero con multas de cuantía fija cuyo
importe no guarda proporción alguna con las sanciones previstas para
infracciones similares en un contexto puramente nacional y cuyo importe total
no está limitado.
2) La vulneración del Derecho de la
Unión no aparecía, prima facie, como manifiesta (evidente) y grave.
Antes, al contrario, para llegar a la
conclusión de que la norma española infringe la libertad comunitaria de
circulación de capitales, el TJUE ha tenido que realizar un examen exhaustivo
del caso, dándose la circunstancia de que, tras ese examen, ha rechazado las
alegaciones de la Comisión relativas a la supuesta vulneración de las
libertades de circulación de ciudadanos y de trabajadores (parágrafo 14 de la
sentencia).
En efecto, en el presente supuesto
estamos ante una cuestión jurídica compleja que dio lugar, antes de la
sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022, a diversos pronunciamientos de los
órganos jurisdiccionales que conocieron de los múltiples recursos interpuestos
por instituciones de inversión colectiva no residentes, órganos judiciales que
no apreciaron la concurrencia de una vulneración del Derecho Comunitario (a
título de ejemplo, cabe citar las sentencias del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid, Sección 5ª, de 10 de febrero de 2021, recurso 1157/2019, y 2 de
julio de 2020, recurso 700/2019; del TSJ de la Comunidad Valenciana, Sección
3ª, de 13 de julio de 2021, recurso 1242/2020; o del TSJ de Extremadura de 19
de diciembre de 2019, recurso 260/2019, todas ellas invocadas por la Abogacía
del Estado).
Y, por otra parte, las conclusiones del
Abogado General (que aun careciendo de carácter vinculante para el TJUE, son
tenidas por éste en gran consideración por la indiscutible cualificación
técnico-jurídica de quien las emite) pusieron de manifiesto, en el seno del
recurso C-788/19, la complejidad jurídica de las cuestiones debatidas,
apartándose expresamente el Abogado General en algunos aspectos de las
apreciaciones de la Comisión (véanse a este respecto los apartados 133 a 140,
en relación con la naturaleza y cuantía de la multa, y el carácter
proporcionado de ésta).
De aquí que, razonablemente, pueda
alcanzarse la conclusión de que la cuestión controvertida no era, a priori,
pacífica y que, por tanto, la contravención no podría ser calificada como
evidente o manifiesta.
3) Debe tenerse en cuenta también que el
TJUE considera que la normativa controvertida resulta adecuada para garantizar
la consecución de los objetivos perseguidos, aunque precisa que debe
comprobarse si no va más allá de lo necesario para alcanzarlos (parágrafo 24).
En este sentido, el TJUE no declara la
ilegalidad del esquema tributario diseñado en la normativa española, sino sólo
su falta de proporcionalidad para alcanzar los objetivos pretendidos, que
consideró perfectamente legítimos.
4) El hecho de que la norma europea
vulnerada sea una de las libertades comunitarias recogidas en el TFUE no
califica por sí misma la violación cometida como infracción suficientemente
caracterizada.
Así lo ha establecido nuestra
jurisprudencia, pudiendo citarse, a título de ejemplo, la STS núm. 292/2023, de
8 de marzo (RCA 258/2020) que, al respecto, dispone: «En definitiva, la
infracción de la norma contenida en el Tratado no constituye por sí misma una
infracción suficientemente caracterizada».
5) La infracción suficientemente
caracterizada ha de apreciarse atendiendo al momento temporal en el que se
cometió la infracción. En este sentido, la STJUE de 10 de septiembre de 2019
(C-123/18-R) ha establecido que «la existencia de una infracción suficientemente
caracterizada de una norma de Derecho de la Unión Europea debe apreciarse en
función de las circunstancias en las que la institución actuara en esa fecha
concreta».
Y, en este caso, no existía en ese
momento una doctrina mínimamente consolidada de la UE que permitiera apreciar
la existencia de una clara infracción del Derecho de la Unión Europea a este
respecto. Esto es, cuando el legislador español aprobó la reforma operada por
la Ley 7/2012 no podía conocer una jurisprudencia del TJUE sobre la correcta
interpretación de los artículos 63 y siguientes del TFUE en este aspecto
concreto y determinado (relativo al incumplimiento de la obligación de
información sobre los bienes y derechos de los contribuyentes del IRPF y del IS
en el extranjero), dado que aún no existía dicha doctrina.
6) La norma vulnerada no comportaba, per
se, la existencia de una única interpretación, sino que, por el contrario,
existía margen de apreciación para el Estado español a la hora de configurar su
propia regulación nacional.
7) Tampoco puede desconocerse el
complejo contexto nacional del momento en que se aprobó la norma controvertida.
Por un lado, el año 2012 fue un
ejercicio en el que se exigió de España un ajuste fiscal muy significativo,
derivado de la crisis económica iniciada en 2008.
Por otro lado, en ese mismo ejercicio se
había dictado el Real Decreto-Ley 12/2012, de 30 de marzo, que incorporó en su
Disposición adicional 1ª la denominada "Declaración tributaria
especial", que permitía una regularización voluntaria con escasa
penalización (una modalidad de "amnistía fiscal").
8) El comportamiento del Estado español
ha sido diligente, reaccionando con rapidez ante la STJUE de 27 de enero de
2022.
Así, inmediatamente después de la STJUE,
se promulgó (el 9 de marzo de 2022) la Ley 5/2022, por la que se modificaron la
Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Y, en este caso, no existía en ese momento
una doctrina mínimamente consolidada de la UE que permitiera apreciar la
existencia de una clara infracción del Derecho de la Unión Europea a este
respecto. Esto es, cuando el legislador español aprobó la reforma operada por
la Ley 7/2012 no podía conocer una jurisprudencia del TJUE sobre la correcta
interpretación de los artículos 63 y siguientes del TFUE en este aspecto
concreto y determinado (relativo al incumplimiento de la obligación de
información sobre los bienes y derechos de los contribuyentes del IRPF y del IS
en el extranjero), dado que aún no existía dicha doctrina.
9) No se ha infringido deber alguno de
transposición de una Directiva.
En el presente caso, no concurre la
infracción de ese deber. A lo que cabe añadir que nos encontramos ante la
regulación nacional de los impuestos sobre la renta (IRPF e Impuesto sobre
Sociedades), que no están sujetos a armonización, de manera que los Estados
miembros gozan de una amplia libertad regulatoria.
En consecuencia, valorando conjuntamente
las circunstancias expuestas, la Sala no alberga duda de que, en este caso, no
cabe apreciar la concurrencia de una infracción del Derecho de la Unión
suficientemente caracterizada, por lo que falta uno de los requisitos básicos
para poder acoger la pretensión de responsabilidad patrimonial del Estado
legislador que ha sido formulada por la parte recurrente.
Partiendo de lo anterior, en
consecuencia, resulta ya innecesario evaluar si la parte recurrente observó o
no la diligencia exigible para mitigar las consecuencias dañosas de la
infracción del Derecho de la Unión.
www.indemnizacion10.com
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