El principio de indemnidad no permite establecer una indemnización a cargo de la administración a un policía local, particularmente, cuando el hecho lesivo ha sido causado por un tercero de forma culpable o dolosa o se ha seguido por los hechos, la vía penal.

A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), sec. 1ª, de 5 de noviembre de 2019, nº 1574/2019, rec. 1237/2019, declara que no se reconoce el derecho a la indemnización por lesiones de un policía local en acto de servicio sin más. 

El principio de indemnidad no permite establecer una indemnización a cargo de la administración, particularmente, cuando el hecho lesivo ha sido causado por un tercero de forma culpable o dolosa o se ha seguido por los hechos, la vía penal. 

El funcionario acepta un riesgo propio o inherente de su función policial en la medida en que forma parte de su cometido profesional la persecución del delito, y de sus autores, y en esa tarea puede producirse unas lesiones o un daño, existiendo a tal efecto unos complementos retributivos especiales que contemplan, y retribuyen, esa peligrosidad. 

B) HECHOS: La resolución del ayuntamiento de 21 de marzo de 2017, deniega el derecho del actor a percibir del ayuntamiento la suma de 54.015,79 euros más los intereses. 

La referida resolución municipal entendía que no procedía la indemnización reclamada por las lesiones sufridas por el actor con ocasión de dos actuaciones, como policía local, el 27 de noviembre de 2015. Ello, por considerar que no existe responsabilidad patrimonial ya que no hay daño antijurídico, y de otra parte al considerar que el artículo 52 del reglamento para el personal funcionario del ayuntamiento se refiere solo a daños materiales. 

C) El principio de indemnidad del funcionario cuando actúa en el ejercicio de sus funciones debe comportar la restitución "ad integrum" del daño o perjuicio sufrido. Conforme al referido reglamento, concluye la sentencia, deben indemnizarse todos los daños sufridos. Sean solo daños materiales o sean lesiones o daños morales. Y es que la responsabilidad, continúa la sentencia, según el código penal comprende la restitución, la reparación daño y la indemnización de perjuicios morales o materiales. 

Sostiene la parte apelada que no nos hallamos en un supuesto de responsabilidad patrimonial, sino que la misma está fundada en el principio de indemnidad y en los preceptos citados en la sentencia. 

Ha de compartirse con la parte apelada que no nos hallamos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial; no es ese el título por el que se reclama la indemnización, ni la sentencia se basa en dicha institución para condenar al ayuntamiento. 

D) NORMATIVA APLICABLE: 

1º) En cuanto a la aplicación de los preceptos del reglamento orgánico citado, destaca la apelante que se trata de una norma derogada por la Ley orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional.

 

En efecto, la disposición derogatoria única de dicha ley, que entró en vigor el 18 de agosto de 2015, dispone: Quedan derogadas las siguientes normas:

 

e) El Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa, aprobado por el Decreto 2038/1975, de 17 de julio. 

Así pues, hemos de compartir con la apelante que no es aplicable el referido reglamento, ya que los hechos por los que se reclamaba la indemnización ocurrieron en noviembre de ese año 2015. 

Por otra parte, también ha de compartirse con la apelante que la cuestión está planteada en la propia ley orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, en su artículo 14 que dispone: “Daños materiales en acto o con ocasión del servicio”. 

La Administración deberá resarcir económicamente a los Policías Nacionales cuando sufran daños materiales en acto o con ocasión del servicio, sin mediar por su parte dolo, negligencia o impericia graves, en los términos que reglamentariamente se establezcan. 

Pues bien, con este cuadro normativo hemos de concluir que no existe fundamento jurídico para la declaración de responsabilidad. En efecto, aunque se tratase de aplicar el reglamento de 1975, ha de concluirse que en el mismo no se reconoce el derecho a la indemnización por lesiones. El artículo 179 se refiere solo a los daños materiales y el 180 referido a las lesiones, remite a la instrucción de un expediente por el Director General, que terminará con declaración de incapacidad, determinación de los gastos de curación etc. Pero que no implica derecho a indemnización sin más. Desde luego, no contempla dicho precepto la responsabilidad exigible a la administración. En este caso, además, la aplicación sería por analogía, al ayuntamiento, ya que el reglamento no estaba dirigido expresamente a los agentes de la policía local. 

El artículo 14 de la ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, ya hemos visto también que no contempla tampoco la responsabilidad por lesiones pues se refiere solo a daños materiales. 

2º) Así pues, queda como única norma aplicable el reglamento municipal. Pero el mismo tampoco avala la tesis de la responsabilidad; se refiere sí, a daños materiales, pero no a las lesiones. Dispone el artículo 52 del reglamento municipal: Indemnización por razón de servicio. 

1. El personal tendrá derecho a percibir, en su caso, las indemnizaciones cuyo objetivo sea resarcirle de los gastos que se vea precisado a realizar por razón del servicio, y a tal efecto se determinarán los conceptos siguientes:

 

7.Indemnización especial.

 

a) Se entiende por indemnización especial la compensación que se otorga al funcionario por los daños, perjuicios o gastos extraordinarios que se ocasionen por razón de servicio encomendado, salvo culpa, dolo, negligencia o mala fe del funcionario. 

Así pues, sería solo una interpretación del principio de indemnidad, carente de soporte normativo, la que podría amparar la responsabilidad a cargo de la administración. 

3º) Ha de tenerse en cuenta que cuando el legislador ha querido establecer un marco especial de protección para las víctimas de ciertos delitos, lo ha hecho. Así, la ley de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo Ley 29/2011. O la ley de protección integral contra la violencia de género (LO 1/2004). 

E) El principio de indemnidad debemos entenderlo, a falta de un concreto título jurídico que permita fundar el pago de una indemnización (responsabilidad patrimonial, víctimas de terrorismo etc.) como la exigencia de que el funcionario no sufra un daño indebido o, si lo sufre, que sea indemnizado, en caso de lesiones por el sistema de protección social (atención médica o quirúrgica, pensión de incapacidad etc.). Sin que solo la invocación de ese principio permita establecer una indemnización a cargo de la administración, particularmente, cuando el hecho lesivo ha sido causado por un tercero de forma culpable o dolosa o se ha seguido por los hechos la vía penal (como veremos que refiere el Tribunal Supremo). 

Llegados a este punto, hemos de considerar la cuestión a la luz de los más recientes pronunciamientos jurisprudenciales. 

Como hemos visto, en sede de responsabilidad patrimonial no sería exigible -en este caso- la indemnización pues ni la parte la solicitó, ni la sentencia la consideró; aunque, como veremos, sí se ha seguido ese criterio por el Tribunal Supremo en alguna ocasión; aunque haya sido para negar la existencia de responsabilidad. 

Podría decirse que el funcionario acepta un riesgo propio -o inherente- de su función policial en la medida en que forma parte de su cometido profesional la persecución del delito, y de sus autores, y en esa tarea puede producirse unas lesiones o un daño. Precisamente para retribuir de alguna manera la peligrosidad del trabajo de policía existen unos complementos retributivos especiales que contemplan, y retribuyen, esa peligrosidad. Por otra parte, es notorio, no precisa prueba, que la relación estatutaria del policía con el ayuntamiento comporta la cobertura de los accidentes de trabajo o las enfermedades profesionales con la percepción de mejores pensiones que si se tratase de otro tipo de accidentes. Se pretende así llegar a una situación de "cierta indemnidad". 

F) La cuestión, que conozcamos no ha sido expresamente resuelta por el Tribunal Supremo, pero sí es relevante la existencia de un Auto de 10 de octubre de 2019 que puede arrojar alguna luz por partir de un supuesto similar al aquí analizado, y por las consideraciones que efectúa el Alto Tribunal. 

Dice así, en la parte que interesa, el AUTO del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2029:

 

“PRIMERO. Cumplidas las exigencias que impone al escrito de preparación el art. 89.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo entiende que, para poder examinar la interpretación del artículo 24 de la ley 39/2015 realizada en la sentencia ahora recurrida, es necesario determinar, previamente, si un miembro de la agente de la policía tiene derecho a percibir una indemnización por daños recibidos en el ejercicio de su función policial y en acto de servicio de la administración, o si bien debe limitarse a los términos ordinarios de la reclamación de responsabilidad patrimonial de los artículos 32 y siguientes de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

 

Y esta cuestión, además del fondo, también interesa a esta Sala a efectos procesales, dado que si se trata de un supuesto de indemnidad del funcionario sólo las sentencias estimatorias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo -tanto provinciales como centrales- serían recurribles en casación, al ser una de las tres materias -tributaria, de personal al servicio de la Administración pública o de unidad de mercado- que tendrán acceso al recurso de casación permitirlo por el párrafo segundo del artículo 86.1 LJCA, pero si, por contra, se considerase que es un supuesto de responsabilidad patrimonial no sería recurrible en casación...

 

SEGUNDO. En cuanto a los aspectos materiales del recurso, también interesa que el Tribunal Supremo resuelva esta cuestión ya se trate de policía municipal, que es el caso que ahora nos ocupa, o de los policías pertenecientes a otras administraciones (locales, autonómicos ..).

 

Además, esta Sala no ha tenido la oportunidad de examinar recursos similares al presente antes de la reforma de la LO 7/2015 (EDL 2015/124945), .... Incluso llegamos a apreciar cierta contradicción con nuestra sentencia de 22 de febrero de 2003 que, esta vez sí, resolviendo el único motivo casacional, desestimó el recurso de casación 9499/1998, porque: "la indemnización por lesiones sufridas en acto de servicio bajo el título de responsabilidad patrimonial se rige por las normas generales en la materia y por tanto es aplicable la doctrina inicialmente establecida sobre el deber jurídico de soportar el daño". 

Como es de ver, el Tribunal Supremo ha tratado el asunto en sede de responsabilidad patrimonial, para negarla, por cierto. 

Y concluye el Tribunal Supremo: 

Consideramos que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la indemnización a los policías por lesiones en acto de servicio que siguieron vía penal es un supuesto de indemnidad del funcionario o de responsabilidad patrimonial. Y para el caso de que fuera un supuesto de indemnidad, cuál es el régimen aplicable. 

Y en consonancia con lo anterior acuerda: 

Primero. Admitir a trámite el recurso de casación nº 6071/2018 preparado por el Ayuntamiento de Barcelona contra la sentencia de 25 de junio de 2018 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 10 de Barcelona, dictada en el procedimiento abreviado 9/25018. 

Segundo. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la indemnización a los policías por lesiones en acto de servicio que siguieron vía penal es un supuesto de indemnidad del funcionario o de responsabilidad patrimonial. Y para el caso de que fuera un supuesto de indemnidad, cuál es el régimen aplicable. 

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 2,4 y 28 de la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público y la LO 9/2015, de 28 de julio del Régimen de Personal de la Policía Nacional, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso. 

G) CONCLUSION: A la vista del auto referido entendemos que, desde luego, no es cuestión pacífica que exista un deber jurídico de la administración de indemnizar las lesiones sufridas por los agentes de policía local en el ejercicio de sus funciones. En los casos conocidos por el Tribunal Supremo ha sido la responsabilidad patrimonial la institución que ha presidido el enjuiciamiento del asunto. 

Mas, por otro lado, la existencia de una norma legal actual, vigente cuando ocurrieron los hechos en que se funda la sentencia apelada para declarar la responsabilidad, no apoya tampoco la exigencia de responsabilidad. 

Como dijimos más arriba, solo una interpretación extensiva del concepto de "indemnidad" podría apoyar la condena del ayuntamiento. 

Al respecto, estimamos que no es predicable dicha interpretación por cuanto no existe un soporte legal para ello; al contrario, una norma legal reciente no lo contempla más que para los daños materiales, y por otra parte, el Estado, en el sistema de protección social, atiende en forma adecuada estas situaciones ya mediante la asistencia médica y quirúrgica, ya mediante las pensiones correspondientes a las situaciones de incapacidad, parcial o total o ya mediante otras prestaciones. 

Así las cosas, la apelación debe prosperar por cuanto ni normativa ni jurisprudencialmente existe base para condenar a la administración en estos supuestos. La apelación, por todo ello, debe ser estimada.

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