La competencia para resolver las desestimaciones presuntas de las reclamaciones de indemnización por los daños y perjuicios causados a las empresas como consecuencia de la declaración del estado de alarma corresponde al Consejo de Ministros y el Tribunal Supremo.

 

El Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 1ª, de 11 de octubre de 2023, rec. 13/2023, declara que la competencia para resolver las desestimaciones presuntas de las reclamaciones de indemnización por los daños y perjuicios causados a las empresas de hostelería como consecuencia de la declaración del estado de alarma corresponde al Consejo de Ministros, con la derivada competencia jurisdiccional de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

En definitiva, la competencia para el conocimiento y resolución del recurso contencioso-administrativo, en cuanto se refiere a los daños derivados de los Reales Decretos de declaración del estado de alarma y sus prórrogas, corresponde a esta Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo.

A) Antecedentes.

Por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima) se remiten las actuaciones del recurso contencioso-administrativo, tramitado como procedimiento ordinario núm. 218/2022, por considerar en su auto de 19 de enero de 2023, que corresponde a este Alto Tribunal el conocimiento del mismo.

El recurso se ha interpuesto por la sociedad mercantil Juyoc, S.L. contra las desestimaciones presuntas de las reclamaciones de indemnización por los daños y perjuicios causados a dicha sociedad como consecuencia de la declaración del estado de alarma decretado mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (y sus sucesivas prórrogas).

El Tribunal remitente considera que la competencia para conocer del recurso corresponde a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, de conformidad con lo resuelto en precedentes cuestiones de competencia en las que se suscitaban extremos sustancialmente idénticos al planteado en el presente caso. Señala el Tribunal remitente que la actuación administrativa causante del daño debe considerarse procedente de actos dictados por el Consejo de Ministros o por delegación del Consejo de Ministros; y añade que la reclamación indemnizatoria debe caracterizarse como derivada de la actuación del Estado legislador; de manera que, por una y otra vía, se debe declarar que la competencia para conocer de este asunto recae en la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

B) Alegaciones de las partes.

1º) Dado el oportuno traslado al Ministerio Fiscal, emite dictamen en el sentido de que la competencia para conocer del pleito corresponde a esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, conforme a lo resuelto por esta Sala Tercera a propósito de cuestiones de competencia similares.

2º) Por la representación procesal de la parte recurrente se ha presentado escrito de alegaciones. En él solicita que se continúe la tramitación ante esta Sala. Insiste en que entre las reclamaciones dirigidas a la Administración del Estado y a la Autonómica hay coincidencia, tanto en los hechos generadores como en la causa de pedir, existiendo responsabilidad solidaria entre ambas Administraciones actuantes, porque "la actuación de ambas Administraciones (estatal y territorial) de manera conjunta es la que acaba produciendo un daño efectivo en la esfera patrimonial de mi representada al privarle de la posibilidad de desarrollar su actividad económica y profesional en condiciones de normalidad y que son las inherentes al conjunto de licencias y títulos jurídicos que mantiene. No es posible diferenciarla porque es una actuación conjunta en lo que se refiere a las normas y habilitaciones y los daños, todo ello para luchar contra la COVID-19". Matiza, no obstante, esta parte que su pretensión no es la del reconocimiento de una responsabilidad del Estado legislador, sino que ha ejercido una concreta pretensión de responsabilidad patrimonial objetiva ex artículo 3.2 de la LOEAES.

3º) Por su parte, la Abogada del Estado ante el Tribunal Supremo ha presentado escrito de alegaciones, en el que, en primer lugar, puntualiza que la entidad recurrente presentó ante un órgano estatal una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida contra el Estado, y otra distinta ante la Comunidad Autónoma Valenciana (según consta en su escrito de interposición), reaccionando en vía contencioso-administrativa contra sendas desestimaciones por los pretendidos daños ocasionados a consecuencia de las medidas adoptadas por ambas AAPP para hacer frente a la pandemia de COVID-19. Sobre esta base, sostiene que se trata de actuaciones administrativas diferenciadas cuyo conocimiento corresponde a órganos jurisdiccionales también diversos. Insiste en que no existe en el caso examinado una responsabilidad concurrente de las AAPP que pueda servir de fundamento de la unificación competencial ante el Tribunal Supremo, dado que en este caso es perfectamente identificable a quién ha de imputarse el daño, según se trate de actuaciones del Estado o de la Comunidad Autónoma.

Centrándose, más específicamente, en las medidas adoptadas por los Presidentes de las CCAA durante la vigencia del llamado segundo estado de alarma, razona la Sra. Abogada del Estado que, a la vista del pronunciamiento de la STC 183/2021, ha de concluirse que no nos hallamos realmente ante competencias delegadas, sino más bien ante competencias transferidas por el Estado a las Comunidades Autónomas, las cuales, si no eran autoridades delegadas, actuaban en nombre propio. Así -continúa su exposición la Abogada del Estado-, el Tribunal Constitucional considera, interpretando el bloque de constitucionalidad, que los actos dictados por los Presidentes de las Comunidades Autónomas son imputables única y exclusivamente a ellos en tanto que adoptados en nombre propio; y, correlativamente, el control jurisdiccional de dichos actos y, consecuentemente, de la responsabilidad que estos generen, tiene que llevarse a cabo por los que son competentes para enjuiciar las actuaciones de los órganos administrativos autonómicos, en este caso, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, y no el Tribunal Supremo.

Por todo ello, concluye la Sra. Abogada del Estado, el Tribunal Supremo carecería de competencia objetiva para conocer del presente recurso, en todo caso, en lo que pudiera referirse a la pretendida responsabilidad por decisiones adoptadas por los Presidentes de las CCAA realizadas al amparo del segundo estado de alarma, por aplicación del artículo 12.1 a) de la LJCA, correspondiendo la competencia para conocer del recurso a ellas referida a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 10.1 a) de la LJCA.

4º) Por su parte, la Letrada de la Generalitat Valenciana acepta la competencia del Tribunal Supremo, de acuerdo con lo resuelto por esta Sala en cuestiones de competencia suscitadas en similares términos.

D) Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Esta Sala ha considerado con reiteración que la declaración de estado de alarma del artículo 116.2 CE tiene la forma de un Decreto acordado en Consejo de Ministros , pero no es ejercicio de la potestad reglamentaria para la ejecución de las leyes [ artículo 5 h) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno] sino un acto de relación entre el Gobierno y las Cortes Generales del Título V de la Constitución -en el que tiene su sede el artículo 116.2 de la misma- con valor de ley, que por su naturaleza, se dirige para su control inmediato al Congreso de los Diputados, "reunido inmediatamente al efecto", como expresa el artículo 116.2 CE.

De manera que, aunque tal declaración del estado de alarma revista la forma de Real Decreto del Consejo de Ministros, atendida la intervención del Congreso de los Diputados, tiene un innegable contenido normativo y unos efectos jurídicos de tal naturaleza que debe entenderse que es una decisión o disposición con rango o valor de ley, equiparándose, a estos efectos, a las leyes, cuya aplicación puede incluso suspender durante su vigencia.

Por eso, pese a acordarse por Real Decreto adoptado en Consejo de Ministros, se diferencia de las actuaciones administrativas que pueden ser controladas normalmente por este orden contencioso-administrativo, conforme a los artículos 1 y 2 de la LJCA, en cuanto resulta manifestación de una actuación del Gobierno en su condición de órgano constitucional, no de órgano superior de la Administración.

De esta caracterización jurídica deriva la entrada en juego del artículo 92.1 de la Ley 39/2015, que dispone que, en el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán "por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga"; refiriéndose este artículo 32.3, precisamente, a la llamada responsabilidad del Estado legislador.

Por consiguiente, es de aplicación el artículo 12.1 a) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, a cuyo tenor:

"La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con: a) Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno".

En definitiva, la competencia para el conocimiento y resolución del recurso contencioso-administrativo, en cuanto se refiere a los daños derivados de los Reales Decretos de declaración del estado de alarma y sus prórrogas, corresponde a esta Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo.

E) Actos y disposiciones dictados por las Comunidades Autónomas en virtud de la delegación efectuada por las declaraciones del estado de alarma.

1º) En esta línea, hemos dicho, asimismo, con similar reiteración, que los actos y disposiciones dictados por las Comunidades Autónomas en virtud de la delegación efectuada por las declaraciones del estado de alarma, precisamente por haber sido dictados en virtud de delegación, deben entenderse dictados por el órgano delegante, que es el Consejo de Ministros; lo cual, una vez más, residencia la impugnación jurisdiccional que nos ocupa ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

La Sra. Abogada del Estado ante el Tribunal Supremo considera, sin embargo, que tal razonamiento no es correcto porque afirma, el Tribunal Constitucional ha señalado que esa delegación no era realmente tal, sino más bien una transferencia competencial, que determina que el ejercicio de la competencia por la Comunidad Autónoma no fuera como autoridad delegada sino en nombre propio, con la consiguiente atribución competencial jurisdiccional a los órganos judiciales contencioso-administrativos del territorio autonómico correspondiente. Ahora bien, lo relevante a los efectos que ahora nos ocupan es que las disposiciones y actos autonómicos concernidos fueron adoptados formalmente bajo el título jurídico de la delegación y no de la transferencia competencial (siendo cuestión distinta que se cumplieran o no los requisitos sustantivos y procedimentales de tal delegación), de manera que debían entenderse dictados por la autoridad delegante; con la subsiguiente atribución competencial en el plano procesal al Tribunal Supremo.

Así lo ha entendido esta Sala en autos de su Sección Quinta de 9 y 16 de febrero de 2022 (recursos núm. 383 y 381 de 2021, respectivamente), confirmados en reposición por autos de 10 de marzo siguiente, en los que se razona que:

"El soporte fundamentador del recurso de la Abogacía del Estado podrá tener reflejo en sentencia a la hora de abordar los efectos de esa delegación de competencias (los términos del Real Decreto 926/00 eran unívocos), una vez declarada su nulidad por inconstitucionalidad, pero, a nuestro juicio, no existe base para cambiar de criterio en orden a la competencia objetiva de este Tribunal para asumir el conocimiento de las dos reclamaciones de responsabilidad patrimonial que traen causa en las medidas adoptadas durante el segundo estado de alarma".

Añadiéndose en estos autos que:

"Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva previstas en la Ley Jurisdiccional permite deducir que la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad patrimonial adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de mayor ámbito territorial....".

2º) Esta conclusión que hemos alcanzado sobre nuestra competencia no se ve desvirtuada, en el caso presente, por las alegaciones de la recurrente en el sentido de que su reclamación indemnizatoria no se formula por el cauce de la llamada responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

En todo caso, el dato cierto es que la recurrente plantea su reclamación, de forma bien clara, en petición de indemnización por los perjuicios que dice haber sufrido a consecuencia del cierre de su actividad empresarial como consecuencia del Real Decreto 463/2020 y las sucesivas normas derivadas del mismo, dictadas por el Consejo de Ministros o bien por las autoridades delegadas del Consejo de Ministros; por lo que la competencia para resolver sobre esta pretensión indemnizatoria en vía administrativa corresponde al Consejo de Ministros , con la derivada competencia jurisdiccional de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

A la vista de lo anterior, y de conformidad con el artículo 12.1.a) de la Ley de esta Jurisdicción la competencia para su conocimiento y resolución corresponde a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

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