Las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin culpa o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo, deben ser indemnizadas por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos.

 

A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 8 de julio de 2020, nº 956/2020, rec. 2519/2018,  declara que las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin culpa o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo, deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos. 

La normativa estatal del régimen de personal de la Policía Nacional es aplicable supletoriamente a los mozos de escuadra, aunque la normativa autonómica contempla ya hoy el principio de indemnidad en el ordenamiento catalán. 

Pues un agente de la policía tiene derecho a percibir una indemnización por daños recibidos en el ejercicio de su función policial y en acto de servicio de la Administración.

B) HECHOS: Don Alexander es un agente de los Mossos de Esquadra, cuerpo regional de policía de Cataluña. Interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud que había presentado a la Secretaría General del Departamento de Interior de la Generalitat el 11 de marzo de 2016, en la que reclamaba la cantidad de 180 euros, más sus intereses. Dicha cantidad la tenía ya reconocida como indemnización en virtud de sendas resoluciones penales dictadas por el Juzgado de Menores n.º 4 de Barcelona, ambas de 28 de enero de 2014, como consecuencia de los daños inferidos a su persona, en acto de servicio, por dos menores que posteriormente fueron declarados insolventes. 

Ante la imposibilidad de satisfacer la responsabilidad civil derivada de la condena, el actor reclamó esa cantidad a la Administración Pública autonómica, en virtud del principio de indemnidad del funcionario que actúa en el ejercicio de su cargo (al amparo del artículo 180 del Decreto 2038/1975, de 17 de julio). 

Al no obtener ninguna respuesta a su petición don Alexander interpuso demanda contra la desestimación presunta ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 14 de Barcelona, donde se tramitó por el procedimiento abreviado 443/2016. 

A petición del recurrente se amplió el recurso posteriormente a una resolución expresa y tardía del departamento de Interior de 7 de agosto de 2017 en la que se concluye que el Decreto 2038/1975, de 17 de julio  no puede ser de aplicación a la Generalitat ni al Cuerpo de los mozos de escuadra e inadmite la reclamación. 

La Administración no compareció en el acto de la vista, si bien la decisión de inadmisión, tras varios razonamientos sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, se basa en la prescripción de la reclamación por aplicar el régimen que expresa. 

El recurso finalizó por sentencia del Juzgado estimatoria dictada el 10 de octubre de 2017, que tiene la siguiente parte dispositiva, transcrita en forma literal: 

"Que debo estimar y ESTIMO ÍNTEGRAMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrada doña Blanca Giffrè i Álvarez en nombre y representación de don Alexander, frente a: 

1) La desestimación por silencio administrativo de la petición formulada por don Alexander frente al Departamento de Interior en fecha 11 de marzo de 2016, relativa al pago de la cantidad de 180 euros; y 

2) la resolución dictada por el Departamento de Interior en fecha 7 de agosto de 2017, por la que se inadmite esta petición; y en consecuencia se anula la meritada actuación administrativa y se reconoce el derecho de don Alexander a que por el Departamento de Interior le abone la cantidad de 180 euros, en los términos y con los intereses en que lo solicitó en fecha 11 de marzo de 2016. 

Se condena al Departamento Interior al pago de las costas devengadas en este proceso a la actora". 

Consideró el Juzgado que, ante la desestimación presunta, el silencio es de carácter positivo, de conformidad con el artículo 43 de la ley 30/1992, de 20 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común pero que debía anular además la actuación administrativa en coherencia con lo que ya habían resuelto otros Juzgados de igual clase de Barcelona sobre el principio de indemnidad de los mozos de escuadra. Se remite en especial a la sentencia del Juzgado nº 8 de lo contencioso-administrativo de Barcelona de 11 de mayo de 2017, dictada en el procedimiento abreviado 360/2016 y a la del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 13 de la misma ciudad, número 152/2017 de 23 de junio. 

C) MOTIVOS PARA EL RECURSO DE CASACION: La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto de admisión el 10 de octubre de 2019. 

Entendió que, antes de examinar la interpretación del artículo 43 de la LRJPAC que realiza la sentencia, es necesario determinar, en forma previa, si un agente de la policía tiene derecho a percibir una indemnización por daños recibidos en el ejercicio de su función policial y en acto de servicio de la Administración, o si bien debe limitarse a los términos ordinarios de la reclamación de responsabilidad patrimonial de los artículos 32 y siguientes de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. 

Razona que esta cuestión, además del fondo, también interesa a efectos procesales, dado que si se trata de un supuesto de indemnidad del funcionario es recurrible en casación ya que sólo las sentencias estimatorias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo -tanto los provinciales como los centrales- serían recurribles en casación, al ser una de las tres materias (tributaria, de personal al servicio de la Administración pública o de unidad de mercado) que tienen acceso a la casación permitida por el párrafo segundo del artículo 86.1 LJCA en los casos de ser gravemente dañosas para los intereses generales y ser susceptibles de extensión de efectos. 

En cambio, si se considerase que nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial no sería recurrible en casación, por la imposibilidad de acceder a la extensión de efectos. Subraya que es, por tanto, un requisito previo para el acceso a la casación de este tipo de sentencias -estimatorias en materia de personal- del apartado a) del artículo 88.2 LJCA, que debe resolver la Sala antes de examinar la concurrencia del resto de los requisitos de los siguientes apartados de dicho precepto. 

En cuanto a los aspectos sustantivos, también interesa que el Tribunal Supremo resuelva esta cuestión ya se trate de Mossos de Esquadra, que es el caso, o de los policías pertenecientes a otras administraciones, autonómicas o no. 

Considera que la Sala Tercera del Tribunal Supremo no ha tenido la oportunidad de examinar recursos similares al presente antes de la reforma de la LO 7/2015. Razona que fueron inadmitidos dos recursos de casación para la unificación de doctrina como el de la sentencia de 2 de febrero de 2010 (Rec 192/2009) o, más recientemente, la sentencia 519/2017, de 27 de marzo, que trató sobre cuestiones equiparables a la actual y, a pesar de las consideraciones de su FJ 9, inadmitió el recurso de casación en interés de la ley 3768/2015. Incluso habría que traer a colación la doctrina de la sentencia de 22 de febrero de 2003 que desestimó el recurso de casación 9499/1998, aunque en los términos estrictos en que veía planteada, porque "la indemnización por lesiones sufridas en acto de servicio bajo el título de responsabilidad patrimonial se rige por las normas generales en la materia y por tanto es aplicable la doctrina inicialmente establecida sobre el deber jurídico de soportar el daño," aunque dicha resolución se limitaba a resolver el único motivo de casación interpuesto frente a ella. 

Entiende la Sección de admisión que también se dan los supuestos de los apartados b) y c) del artículo 88.2 de la Ley de esta Jurisdicción invocados en el escrito preparatorio, por su posible daño a los intereses generales en los términos señalados por la Abogada de la Generalidad de Cataluña, y por su afección al colectivo del cuerpo de Mossos de Esquadra, a los que se añaden el resto de policías no pertenecientes a ese cuerpo pero que pueden estar en idéntica situación. 

Subraya la Sección de admisión que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha dictado sentencia de 28 junio 2018, en el recurso casación autonómico 22/2017 y recuerda que esta Sala Tercera, por providencia de 17 de enero de 2018, inadmitió el recurso de casación 5875/2017 también preparado por la Abogacía de la Generalidad de Cataluña por entender que se trataba en el caso de la interpretación de una norma autonómica. 

Considera, en definitiva, la Sala de admisión que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es determinar si la indemnización a los policías por lesiones en acto de servicio que siguen a la vía penal es un supuesto de indemnidad del funcionario o de responsabilidad patrimonial de la Administración . Y para el caso de que fuera un supuesto de indemnidad, cuál es el régimen aplicable. 

Identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 2, 4 y 28 de la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público y la LO 9/2015, de 28 de julio del Régimen de Personal de la Policía Nacional, sin perjuicio de que la sentencia se extienda a otras si así lo exige el debate finalmente trabado en el recurso. 

D) PRINCIPIO GENERAL DE RESARCIMIENTO O INDEMNIDAD DEL FUNCIONARIO DE POLICIA. La primera cuestión es determinar si la indemnización a los mozos de escuadra por lesiones sufridas en acto de servicio que, en este caso concreto, siguieron una vía penal es un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración , como sostiene la Generalidad de Cataluña en su recurso de casación, o se debe subsumir en un principio general de resarcimiento o indemnidad del funcionario, a encuadrar en la materia de función pública, como se desprende de la sentencia recurrida. 

Resolvemos esta cuestión en el sentido de que se trata de una materia propia de la función pública como, en cierta forma, se apuntaba ya en la sentencia de 2 de febrero de 2010 (Casación para unificación de doctrina 192/2009) pese a que el fallo fuera de inadmisión en aquel caso, por no ser admisible a la casación al no tratarse de un supuesto que afectase al nacimiento o a la extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera. 

Es un principio casi centenario en nuestro ordenamiento jurídico el de que los perjuicios sufridos por guardias civiles o por agentes de policía que sufren lesiones o daños en acto de servicio como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin culpa o negligencia propia, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, que rige para los empleados públicos cuando actúan en el ejercicio de su cargo. 

Esos daños no se configuran como lesiones, en el sentido técnico-jurídico propio de la responsabilidad extracontractual de la Administración. En contra de lo que sostiene la Administración recurrente, tales perjuicios no son imputables a una administración pública porque la causa de la lesión o daño que sufre el agente no ha sido una actuación normal o anormal de un servicio público imputable a la actuación administrativa, ni ha sido ésta la que produce una lesión resarcible que el perjudicado no tenga la obligación de soportar. 

En ese sentido queda matizada o corregida la doctrina de la sentencia de 20 de febrero de 2003 (Casación 9499/1998), que en realidad resolvió un supuesto concreto y ceñido al planteamiento singular del caso.

E) Lo que se acaba de decir determina que este recurso sea admisible: las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo contencioso-administrativo, provinciales o centrales, que no hayan recaído en el procedimiento para la protección del derecho de reunión, son susceptibles de recurso de casación cuando concurran, en forma cumulativa, que sean susceptibles de extensión de efectos en las tres materias para las que el artículo 110.1 LJCA la admite (artículo 86.1, segundo párrafo LJCA) -en este caso un supuesto de indemnidad de funcionarios- y que la sentencia que se impugne contenga una doctrina que se repute gravemente dañosa para los intereses generales, por lo que se trata de evitar que pueda prosperar y perpetuarse en el futuro. 

Al tratarse de sentencias dictadas en única instancia, quedan excluidas las sentencia recaídas en asuntos cuya cuantía supere el umbral de treinta mil euros establecido para el recurso de apelación aunque es obvio que será posible el recurso para las sentencias dictadas en ella. 

F) EL DERECHO ESTATAL ES, EN TODO CASO, SUPLETORIO DEL DERECHO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 

Los empleados públicos se encuentran en una situación estatutaria y se vinculan a la Administración como consecuencia de una relación de servicio. Las disposiciones legales y reglamentarias que la rigen -que no se aproximan desde luego al ámbito de lo extracontractual- han determinado tradicionalmente, y previsto en forma expresa, que los daños y perjuicios que los agentes de los cuerpos y fuerzas de seguridad sufran en el ejercicio de la función pública, sin mediar ningún tipo de dolo o negligencia, deben ser resarcidos por la propia Administración en virtud del principio de resarcimiento o de indemnidad, que resulta ajeno a la responsabilidad patrimonial. Las normas que han previsto en forma expresa este principio se han producido, como es lógico, en relación con los agentes públicos de cualquier clase que ejercen en forma legítima la fuerza coactiva del Estado de Derecho. Es claro, por las razones que vamos a expresar, que en caso de ausencia de una regulación legal expresa debe entrar en vigor la aplicabilidad supletoria de las normas que lo admiten en otros casos en los que existe identidad de razón. 

La sentencia recurrida del Juzgado ha considerado aplicable a este caso el Reglamento orgánico de la policía gubernativa aprobado por el Decreto 2038/1975, de 17 de julio, hoy derogado. Sus artículos 179 y 180 establecían la obligación de la administración de resarcir económicamente, en el sentido que se acaba de expresar, al funcionario que sufra lesiones en acto o con ocasión del servicio siempre que no medie por su parte dolo, negligencia o impericia. 

Ha considerado el Juzgado que la carencia de una previsión específica en el ordenamiento autonómico catalán del principio de indemnidad para los mozos de escuadra, como cuerpo de policía de la Generalitat, era una laguna jurídica que debía quedar suplida con la aplicación supletoria del citado Decreto 2038/1975, en virtud del artículo 149.3 de la Constitución, que establece que el derecho estatal es, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas. 

Esta doctrina es ajustada a Derecho como demuestra en forma inequívoca la sentencia 3/2018, de 28 de junio, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en la casación autonómica 22/2017. Dicha sentencia sienta la doctrina de que el principio de indemnidad que contempla la regulación estatal de la policía nacional se aplica supletoriamente en Cataluña (ex articulo149.3 CE) y que el régimen de la ley orgánica 9/2015, de 28 de julio de régimen de personal de la policía nacional es aplicable en dicha Comunidad Autónoma en virtud de lo que dispone el artículo 17 de la Ley autonómica 10/1994, de 11 de julio, de la policía regional de Cataluña, los Mossos de Esquadra. 

G) RAZONAMIENTOS: 

1º) En el recurso de casación la Generalitat de Cataluña  opone que, ratione temporis, el Decreto 2038/1975, de 17 de julio habría sido derogado para este caso concreto por la Ley orgánica 9/2015, de 15 de julio, de régimen de personal de la policía nacional. Denuncia así una vulneración de la disposición derogatoria única apartado e) de la Ley orgánica 9/2015, de 28 de julio, de régimen de personal de la policía nacional. 

Esa queja no prospera porque tras esa derogación la LO 9/2015 no alteró en nada la situación existente ni ha significado que lo que debemos considerar como un principio general del Derecho, haya desaparecido del ordenamiento jurídico, que debe ser interpretado en su unidad y coherencia. Lo que aplica correctamente la sentencia recurrida es el principio general de indemnidad que acabamos de enunciar y lo hace además atendiendo a su propio sistema de fuentes, según nos resulta de la doctrina de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. No puede olvidarse, en fin, que la sentencia recurrida resuelve haciendo remisión expresa a otras sentencias anteriores, lo que priva de toda consistencia a la crítica formal de si estaba en vigor, o no, para el caso el Decreto 2038/1975. 

La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo es constante al afirmar que no nos corresponde enjuiciar ni uniformar la aplicación del Derecho autonómico (Sentencia del Pleno de la Sala de 30 de noviembre de 2007 (Casación 7638/2002), reiterada en muchas otras [por todas, sentencias 13 octubre de 2009 (Casación 606/2008), 1 de octubre de 2010 (Casación 4576/2006) ó 12 de mayo de 2011 (Casación 2330/2008)] pero sí lo que hemos denominado juicio de aplicabilidad al caso de la norma -estatal o autonómica- que corresponda [ sentencias de 11 de abril de 2011 ( Casación 1599/2007), de 7 de marzo de 2012 ( Casación 3278/2012), 24 de mayo de 2012 ( Casación 4975/2008) y de 13 septiembre de 2013 ( Casación 2015/2012)]. Los artículos 14 y 79 de la Ley orgánica 9/2015, de 15 de julio, de régimen de personal de la policía nacional , contienen una normativa equiparable a los artículos 179 y 180 del Decreto 2038/1975, que derogan. 

Tampoco tiene consistencia negar la aplicabilidad supletoria del régimen nuevo de la Ley orgánica 9/2015 a los mozos de escuadra. La Ley 9/2015 ha sido dictada al amparo de las competencias del Estado al amparo del artículo 149.1 29ª CE y, como reconoce la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 3/2018 tantas veces citada, el artículo 17 de la Ley autonómica 10/1994 permite la aplicabilidad de la Ley orgánica 9/2015 en forma supletoria, sin olvidar que el artículo 48 ter. de esa misma Ley autonómica introdujo ya en el ordenamiento catalán el principio de resarcimiento o de indemnidad en los siguientes términos de su versión original:

"Los daños materiales o lesiones que sufran los miembros del cuerpo de Mossos d'Esquadra, en ocasión o como consecuencia del servicio prestado, y siempre y cuando no concurran dolo negligencia o impericia graves, pueden ser reconocidos en los supuestos y de acuerdo con el procedimiento que se determine por reglamento". 

La modificación de dicho precepto por la Ley autonómica 5/2020, de 29 de abril, desarrolla hoy el procedimiento de reclamación. 

2º) Tampoco pueden acogerse los extensos alegatos que defienden la inaplicabilidad al derecho autonómico del principio de indemnidad y la improcedencia de su aplicación en forma supletoria. El derecho de los funcionarios o de sus herederos al resarcimiento por las lesiones y perjuicios sufridos en acto de servicio se encontraba ya en el Real Decreto de 6 de septiembre de 1882 y se regula hoy para los guardias civiles en el Real Decreto 485/1980, de 22 de febrero. 

El principio de resarcimiento que se ha enunciado también está presente y no es totalmente ajeno, como se defiende, al fundamento dogmático de las indemnizaciones por razón del servicio de los artículos 14 d) y 28 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. 

Aunque razones de buen orden presupuestario justifican históricamente el estereotipo de supuestos que destaca el recurso de casación y que parecen ajenos a lo que se plantea en este caso, caben supuestos excepcionales en la regulación del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, como muestra su disposición adicional sexta. 

Todo ello sin olvidar que, en última instancia, el principio general de resarcimiento o indemnidad es un principio inherente al sentido instrumental de toda Administración. En la medida en que quienes la sirven no actúan en interés propio sino en el público -en el de todos- si sufren daño o perjuicio en el servicio, sin mediar culpa o negligencia, se les debe resarcir directamente por la propia Administración en cuyo nombre actúan. Por eso, venga o no expresado en preceptos concretos, hay que recordar que el artículo 1729 del Código civil  establece la obligación de que el mandante indemnice al mandatario todos los daños y perjuicios que le haya causado el cumplimiento del mandato sin culpa ni imprudencia del mismo mandatario. 

H) DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO: Respuesta a las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la fijación de jurisprudencia. Fijación de la siguiente doctrina:

1º) Las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin culpa o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos. 

2º) Los artículos 14 y 79 de la Ley orgánica 9/2015, de 15 de julio, de régimen de personal de la policía nacional, contienen una normativa equiparable a los artículos 179 y 180 del Decreto 2038/1975, que derogan. El régimen de la Ley orgánica 9/2015  es aplicable supletoriamente a los mozos de escuadra, aunque la Ley autonómica 10/1994, de 11 de julio, de la policía de la Generalidad "mossos d'esquadra" contempla hoy el principio de indemnidad en el ordenamiento catalán. 

3º) Las indemnizaciones por razón del servicio de los artículos 14 d) y 28 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público son las que resultan del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo.

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