A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, sec. 1ª, de 27 de abril de 2020, nº 116/2020, rec. 449/2019, estima el derecho de un funcionario del cuerpo de la policía nacional a recibir una indemnización de 3.416,98 euros, más los intereses legales, fijada en sentencia judicial en concepto de responsabilidad civil por las lesiones que sufrió en el curso de un servicio policial, a cuyo pago fue condenado un tercero declarado posteriormente insolvente, en un previo proceso penal, en base al principio de indemnidad, por razón del servicio.
Además, el abono de la cantidad reclamada convertirá a la Administración demandada en acreedora de la misma, con lo que podrá resarcirse de ella una vez que el condenado penal autor de las lesiones al agente de la policía, venga a mejor fortuna.
El derecho a la indemnización está basado, ante la ausencia de cobertura legal, en el principio de indemnidad que rige para los funcionarios públicos cuando actúan en el ejercicio de sus cargos, y a la consiguiente reparación o restitución "ad integrum" que se deriva de dicho principio.
Sin olvidar que el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública establece que: “Los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio”. Y el artículo 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público: “Los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio”.
1º) Es objeto de la litis, la Resolución del Director General de la Policía , de fecha 05/07/2019, por la que se acuerda la desestimación de la solicitud formulada por el hoy recurrente, funcionario del cuerpo nacional de policía , relativa al abono de una indemnización de 3.416,98 euros, más los intereses legales, fijada en sentencia judicial penal en concepto de responsabilidad civil por las lesiones que sufrió en el curso de un servicio policial, a cuyo pago fue condenado un tercero declarado posteriormente insolvente.
La demanda rectora de los autos sustenta la pretensión de que la cantidad señalada sea abonada por la Administración en el principio de indemnidad, con basa tanto en la derogada redacción del Real Decreto 2038/1975 de 17 de julio por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa, como en la actual Ley Orgánica 5/2015. Se alega también el artículo 23.4 de la Ley 30/84, precepto posteriormente recogido en el actual artículo 28 del Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
La Abogacía del Estado sostiene la desestimación de la demanda sobre la base de que el principio de indemnidad se ve satisfecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 79 de la LO 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, al habérsele abonado todos los gastos de curación de las lesiones no habiendo sufrido perjuicio económico alguno, ni tampoco tuvo merma alguna en sus retribuciones o derechos económicos por los que causó baja médica para el servicio. Y a partir de ahí centra su análisis en la inexistencia, a su juicio, de la base legal en la que esta Sala está sustentando su posición favorable a acoger pretensiones idénticas a la que nos ocupa. Esto es, el artículo 63.1 de la Ley de funcionarios civiles del Estado (derogado); el art 79 de la LO 9/2015 que se limita a garantizar el abono íntegro de los gastos de curación y de las retribuciones salariales durante el periodo de baja, y el artículo 32.4 de la Ley de Medidas 30/1994 que tiene su desarrollo reglamentario en el Real Decreto 464/2002, de 24 de mayo, de indemnizaciones por razón de servicio , cuyo artículo 1 no incluye la indemnización que aquí se solicita. A continuación, expone que no existe cobertura legal que permita exigir responsabilidad civil subsidiaria ex delito al Estado y finaliza defendiendo que en caso de aceptarse la pretensión se produciría un supuesto de enriquecimiento injusto. Y todo ello con apoyo en varias sentencias de algunos Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional y, muy especialmente, en la STS de 20/02/2003, rec. 9499/1998).
2º) PRINCIPIO DE INDEMNIDAD: Planteado así el debate, a nuestro juicio la cuestión debe ser resuelta atendiendo al principio de indemnidad que rige para los funcionarios públicos cuando actúan en el ejercicio de sus cargos, y a la consiguiente reparación o restitución "ad integrum" que se deriva de dicho principio.
A este respecto cabe destacar como el Consejo de Estado tiene sentada una doctrina consolidada que podemos resumir, con el dictamen 59/2011 diciendo que: "La circunstancia de que los daños cuya reparación reclama se hayan producido en el seno mismo de la relación que le une con la Administración, no significa que puedan desconocerse las exigencias propias del principio de indemnidad, engarzado en última instancia con el artículo 106 de la Constitución, de manera que la mera ausencia de una regulación específica de la reparación debida por la Administración a quienes están vinculados a ella por una relación especial no puede llevar, con mayor o menor automatismo, a rechazar la pretensión deducida".
Pero igualmente debemos reconocer que el Consejo de Estado ha considerado como fundamento del principio de indemnidad (v.gr., dictamen número 195/93) el art. 23.4 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, con arreglo al cual "los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio". Precepto que sin duda contiene un principio directamente aplicable sin necesidad de intermediación reglamentaria, que prescribe que el desempeño de sus funciones no puede derivar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, y que hoy se recoge en el artículo 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Y no existe, a nuestro juicio, obstáculo alguno para entender que dentro del concepto de indemnización que mencionan ambos preceptos se encuentran las cantidades reclamadas en este recurso.
3º) Por otra parte, para nosotros, el juego conjunto de los artículos 78 y 79 de la LO 9/2015 es una muestra más del principio de indemnidad en el ámbito de la policía nacional. En efecto, el primero de ellos asegura al policía la indemnidad en sus retribuciones en situación de incapacidad temporal como consecuencia de la lesión sufrida en acto de servicio, y el segundo precepto se preocupa de garantizar los gastos de curación excluidos de las prestaciones del mutualismo administrativo, el resarcimiento de los daños materiales y los riesgos de fallecimiento, incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez.
Sentado ello, el que un concreto concepto (indemnización por lesiones causadas en acto de servicio reconocidas en sentencia penal cuyo condenado no puede abonarlas por ser insolvente) no esté expresamente previsto en la norma no significa que deba estar excluido, so pena de vulnerar el principio de indemnidad, que incontestablemente se pretende garantizar.
Y al hilo de ello, no podemos aceptar, en modo alguno, la excepción de enriquecimiento injusto o sin causa, por cuanto el concepto que se indemniza es el perjuicio personal derivado de las lesiones sufridas, perjuicio cuya individualidad reconoce la normativa específica de tráfico, bien en su modalidad básica, bien en la de pérdida temporal de calidad de vida, y este concepto es distinto de la simple percepción de retribuciones derivadas de la baja laboral.
Además, el abono de la cantidad reclamada convertirá a la Administración demandada en acreedora de la misma, con lo que podrá resarcirse de ella una vez que el condenado venga a mejor fortuna.
B) Como resolvió la sentencia del TSJ de Extremadura Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, S 10-3-2015, nº 208/2015, rec. 246/2014, la Administración está obligada a pagar al recurrente una indemnización por las lesiones producidas en acto de servicio.
El policía nacional recurrente obtuvo a su favor en sentencia penal, el derecho a recibir una indemnización del condenado por delito de atentado y lesiones, no obstante ante la insolvencia del delincuente, la Administración debe responder de la indemnización, en virtud del principio de indemnidad aplicable a los funcionarios públicos en base al art 28 Ley 7/2007 y 180 del Reglamento de la Policía Gubernamental, que prevé el abono de las indemnizaciones "que procedan".
1º) La resolución administrativa que da origen al recurso contencioso administrativo, dictada por el Director General de la Policía, desestima la petición formulada por el recurrente para que la Administración asuma el pago de indemnización de 858,11 euros por las lesiones que fueron producidas en acto de servicio.
La Administración no cuestiona la forma en que ocurrieron los hechos ni el alcance y cuantía de las lesiones y de la indemnización. La cuestión que se plantea no es otra que determinar si, a la vista de la declaración de insolvencia del condenado, la Administración debe responder de la indemnización reconocida en sentencia al recurrente por las lesiones.
2º) No nos encontramos en puridad ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración por consecuencia del funcionamiento de un servicio público, no siendo de aplicación directa el régimen que, con base en el art. 106.2 CE, desarrollan los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992.
Como dice el Tribunal Supremo, en Sentencia de 18 de junio de 1.999: "La responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada actividad administrativa que incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene el deber jurídico de soportar".
Por tanto, en los casos como el presente, donde el daño es sufrido por el funcionario público, existe una previa relación entre éste y la Administración, por lo que habrá de estarse a su normativa específica. Los funcionarios se encuentran ligados a la Administración por una relación de servicios, calificada de estatutaria, esto es, definida legal y reglamentariamente, y la reparación de los daños y perjuicios que surjan en el marco de esa relación de servicios debe producirse primariamente por aplicación del ordenamiento que regula o disciplina esa relación. Sólo podrán ser reparados los daños sufridos por los funcionarios públicos con fundamento en el instituto de la responsabilidad patrimonial regulada en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/92, cuando no exista una regulación específica o cuando existiendo ésta, su aplicación no repare íntegramente los daños causados.
En este sentido se ha pronunciado con reiteración el Consejo de Estado en múltiples Dictámenes. Así, en el emitido en el Expediente Administrativo del que el recurso 700/1.999 traía causa, afirmando que "las indemnizaciones en el seno de las relaciones específicas - como es la funcionarial - se definen y sustancian dentro de esta relación, y con el régimen propio del contenido de ésta " (Dictamen n° 742/91). Más concretamente, en el Dictamen n° 522/91, emitido en Expediente instruido a instancias de un Policía Local que solicitaba la indemnización de lesiones sufridas en acto de servicio, por atracador a quien intentó detener, afirmó que: "... no concurre en el supuesto considerado una imputación, por título alguno, a la Administración, pues el daño -consecuencia de una actividad punible- no es trasladable por tal título a la esfera pública. No cabe inferir una imputación genérica a la propia organización administrativa ni es perceptible una situación de anormalidad en el funcionamiento del servicio público o situación de riesgo creada por la Administración, presupuesto primario e ineludible para que opere el instituto de la responsabilidad objetiva, según las previsiones legales, esto es, en el plano Constitucional, del artículo 106.2 de la Constitución y, en el de la Ley, del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ". En el mismo sentido se expresa en el Dictamen n° 210/98,- emitido en Expediente instruido a instancia de Guardia Civil que solicitaba indemnización por lesiones sufridas en acto de servicio, producidas por tercero penalmente condenado y posteriormente declarado insolvente-, Dictamen en el que el máximo Órgano Consultivo afirma: "la pretensión deducida por el reclamante no puede ser contemplada desde la perspectiva de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/92, pues no se trata de la imputación de un daño por funcionamiento normal o anormal de la Administración. Propiamente se trata de un supuesto propio del ámbito de la relación funcionarial, pues el solicitante en el ejercicio propio del cometido profesional sufrió un daño por la acción de un tercero, que será por tanto, como tal responsable de las consecuencias de su propia conducta y así lo ha entendido la Jurisdicción Penal. Lo que acontece es que habiendo sido declarado insolvente el responsable de las lesiones causadas al reclamante, y persistiendo el perjuicio sufrido por el Sr. Maximiliano, pretende éste una indemnización que repare las consecuencias sufridas de un daño sufrido en el ejercicio propio de su actividad”.
3º) No obstante, aun considerando que no es aplicable el sistema de responsabilidad patrimonial de los arts. 139 y ss de la Ley 30/1992 (actual arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015), ello no supone sin más desestimar la pretensión que se ejercita. Como también viene reiteradamente señalando el Consejo de Estado, rige en materia de funcionarios públicos el principio de indemnidad de modo que quien sufra por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño, sin mediar dolo o negligencia por su parte, debe ser resarcido por causa que se localiza en la propia concepción y efectos de lo que es el ejercicio de una función pública, (Dictamen n° 522/91).
Este principio general tiene su fundamento en el artículo 63.1 del Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1.964 a cuyo tenor: “El Estado dispensará a sus funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus cargos..." y algunas manifestaciones del mismo las encontramos en la Ley 29/75, de 27 de junio, del Régimen General de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado y en el Reglamento General del Mutualismo Administrativo, en los artículos 179 y 180 del Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa, aprobado por Decreto 2028/1975, de 17 de julio, (Dictamen número 128/87).
En Dictámenes más recientes (vgr. el num. 195/93) se ha considerado como fundamento de tal principio de indemnidad el artículo 23.4 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, con arreglo al cual “los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio ".
Es cierto, como llegó a afirmar el Consejo de Estado, que entre los supuestos que regula el Real Decreto 236/1.988, de 4 de marzo, que desarrolla el artículo 23.4 de la Ley 30/84, no figura ninguno en el que puedan quedar comprendidos los hechos de los que derivaba la reclamación que motivaba la consulta (daños sufridos por funcionario de prisiones causados por la agresión de un interno). Pero a renglón seguido se manifestó, como se decía en el Dictamen número 335/91, recogiendo una doctrina que aparece en anterior Dictamen, que el artículo 23.4 contiene un principio " directamente aplicable (...) sin necesidad de intermediación reglamentaria " y "que prescribe que del desempeño de sus funciones no puede derivarse para el empleado público ningún perjuicio patrimonial". Recientemente, el art. 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, reproduce el art. 23.4 de la Ley 30/1984 antes citado.
4º) POLICIAS NACIONALES: Sobre
la base de la argumentación expuesta, procede analizar la normativa aplicable,
que viene determinada por los artículos 179 y 180 del Decreto 2.038/1.975, de
17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de Policía
Gubernativa. Establece el artículo 179 que:
"Cuando un funcionario hubiera sufrido daños materiales en acto u ocasión del servicio, sin mediar por su parte dolo, negligencia o impericia, podrá el Director General de Seguridad ordenar la incoación de un expediente de resarcimiento de aquéllos a favor del damnificado, donde se acreditarán sus causas, calidad e importe, y se resolverá sobre la procedencia o no de la indemnización correspondiente", y añade el artículo 180 que: " Cuando en iguales circunstancias resultare lesionado algún funcionario, el Director General podrá disponer la instrucción de un expediente para acreditar los hechos originarios, las lesiones sufridas, la capacidad o incapacidad derivada y el importe de los gastos de curación a los efectos del artículo 165 y los demás que procedan".
Por tanto, el artículo 179 se refiere a la reparación de los daños materiales y el artículo 180 a la de los daños personales que sufra algún funcionario del Cuerpo Nacional de Policía en acto o con ocasión del servicio, sin mediar dolo, negligencia o impericia. El Consejo de Estado, en relación con estos preceptos, afirma que " el Reglamento prevé un régimen indemnizatorio especial para los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, de cuyo sistema se deduce que lo preside un claro principio de universalidad en la descripción del daño resarcible siempre que éste haya tenido lugar en acto u ocasión del servicio y, por otro de indemnidad respecto del alcance de la indemnización que otorga. Tan es así que ni uno ni otro de los preceptos citados limita su eficacia al daño producido por la propia Administración, sino que también cubre -en una correcta hermenéutica de tales normas- los perjuicios derivados de hecho o acto ajeno, incluido el del propio funcionario si éste no incurrió en dolo, negligencia o impericia por su part " (Dictamen num. 185/88).
Los daños cuya reparación prevé el artículo 180 son, por consiguiente, tanto los previstos en el artículo 165 del citado Reglamento (los gastos sanitarios de curación y las retribuciones correspondientes al tiempo en que permanezca de baja el funcionario de Policía como consecuencia del accidente producido en acto de servicio, como también los "demás que procedan", arcaica expresión del Legislador en la que, como concepto jurídico indeterminado que es, cabe incluir los demás daños corporales, secuelas incluidas, y morales que le fueron ocasionados al actor como consecuencia de su actuación profesional (que, no lo olvidemos, fue en acto de servicio y al objeto del correcto desempeño de su función al ir a reducir a un detenido que pretendía escapar).
5º) ELEMENTOS DE LA INDEMNIZACION: El importe indemnizatorio que corresponde al recurrente en esta instancia jurisdiccional, ciertamente, no se puede corresponder con retribuciones dejadas de percibir durante el período en el que permaneció de baja como consecuencia del accidente, ni tampoco con gastos de curación alguno (todo ello le ha sido abonado por la Administración conforme al sistema de protección aplicable del régimen de clases pasivas y de Seguridad Social).
La indemnización, conforme al Baremo aplicado, recogido en el Anexo del Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, incluye los daños morales y los daños psicofísicos, entendidos en su acepción integral de respeto o restauración del derecho a la salud.
En esta indemnización se incluyen los daños derivados
de los días de baja para curación de las lesiones y las secuelas, siendo
abonable pues el reclamante no debe soportar las consecuencias de su lícita,
correcta y obligada actuación, según lo justifica el principio de indemnidad
antes invocado, y esta indemnidad debe ser garantizada y
cubierta por la Administración demandada, sin perjuicio de su derecho a la
subrogación si el condenado penalmente viniera a mejor fortuna.
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