La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sec.
10ª, de 19 de otubre de 2023, nº 859/2023, rec. 297/2022, manifiesta los presupuestos y
requisitos legales y jurisprudenciales de la responsabilidad patrimonial de las
administraciones públicas.
1º) La norma fundamental El art. 32.1 LRJSP dice:
"Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. (...)".
2º) Los requisitos generales. Es
tradicional la interpretación de los presupuestos de la responsabilidad
patrimonial que se hace por la numerosísima jurisprudencia en esta materia.
Sirva la STS, sec. 6ª, de 9 de octubre de 2007 (Rec. 3194/2003) cuando afirma
que "La Responsabilidad patrimonial de la Administración, interpretada por
el Tribunal Supremo en numerosas sentencias, (por todas la STS de 21-IV-88)
establece al respecto la necesaria concurrencia de varios requisitos que pueden
sintetizarse como sigue:
a) Producción, por acción u omisión, de
una lesión patrimonial antijurídica y, por tanto, resarcible. Esta lo será
cuando el particular no tenga el deber de soportar un daño que sea imputable a
la Administración, lo que ocurrirá cuando lo ocasione un agente de ésta,
actuando en el ámbito de sus competencias, incluso cuando la acción originada
es ejercida legalmente, pues cualquier conducta dañosa debe ser en principio
indemnizada porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor
de una actividad de interés público, que en algunas ocasiones debe ser
soportada por la comunidad.
b) El perjuicio, daño emergente o lucro
cesante, debe ser efectivo, concreto, individualizado, y evaluable
económicamente, sin que concurran causas de justificación que exoneren a la
Administración, entre las que cabe citar solo la fuerza mayor y la conducta del
propio recurrente, si es determinante de la producción del daño.
c) Carácter objetivo de la
responsabilidad, sin que sea exigible realizar una referencia a la culpa del
agente, pues la Administración responde del mal funcionamiento normal o
anormal, de los servicios públicos, aunque el daño se produzca de forma involuntaria
o como consecuencia del riesgo en la prestación de ciertos servicios. Ni
siquiera es preciso probar que el servicio Público se ha desenvuelto de manera
anómala, bastando que el riesgo inherente a su utilización haya sobrepasado los
límites impuestos por los estándares de la seguridad exigibles conforme a la
conciencia social. En definitiva, se trata de socializar los riesgos cuando se
actúa en defensa de los intereses generales lesionando los particulares.
d) Que exista relación directa de
causalidad entre el daño y la actuación de la Administración, pues el hecho que
origina el daño debe ser en sí mismo idóneo para ocasionarlo. La relación de
causalidad debe entenderse en el marco de la responsabilidad objetiva, por lo
que, como queda dicho, solo la fuerza mayor y la conducta dolosa o negligente
del propio recurrente, si es determinante de la producción del daño, pueden
romper el nexo causal.
e) Que se entable la reclamación dentro
del año siguiente al momento de la causación de los perjuicios.
Respecto de la acreditación de los
citados requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y
más concretamente, respecto de la prueba del requisito de la relación de
causalidad, aunque es cierto, que no se ha de llegar a exigir una prueba
concluyente, de difícil consecución en la mayoría de los casos, si se precisa
que pueda deducirse, conforme a las reglas del criterio racional, un enlace
preciso y directo entre el actuar administrativo y los daños originados, y la
Sala considera que la parte recurrente no ha asumido con éxito la carga de
probar la relación de causa a efecto entre el daño que refiere y la actuación
administrativa".
3º) El daño indemnizable como daño
antijurídico. Es muy relevante el criterio que expone el art. 34.1 LRJSP en
cuanto a que sólo serían indemnizables aquellos daños que no se tenga el deber
jurídico de soportar. Así, la antijuridicidad del daño se convierte en la clave
del sistema, tal y como ha dicho entre otras muchas la STS, sec. 4ª, de 26 de septiembre
de 2011 (rec. 1396/2007) cuando afirma que " No debe olvidarse que
conforme a reiterada jurisprudencia (STS de 25 de septiembre de 2007, rec.
casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) la viabilidad de la
responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del
resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento
normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.
En consecuencia, es la antijuridicidad del resultado o lesión lo relevante para
la declaración de responsabilidad patrimonial imputable a la Administración por
lo que resulta necesaria la acreditación de su acaecimiento”. En este sentido
se ha pronunciado igualmente la STS, sec. 4ª, de 15 de junio de 2011 (Rec.
2556/2007) que dice:
"Tal como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 4-4-00 ya reseñada, el artículo 106.2 de la Constitución vincula a la configuración legislativa los supuestos en que la responsabilidad patrimonial debe ser exigida, y el legislador ordinario, al ejercitar esta potestad de configuración, extrae las debidas consecuencias de los principios que el concepto de responsabilidad comporta, ciñéndose la obligación de soportar el daño a la exigencia de algún elemento que extraiga del ámbito de deberes del perjudicado dicha carga. Con ello se integra el elemento de antijuricidad que debe acompañar a cualquier daño para que su producción genere por parte de aquel sujeto al que puede imputarse causalmente la obligación de resarcirlo".
4º) El nexo causal y sus requisitos. Por su relevancia hay que tener muy presente la concepción del nexo causal para la jurisprudencia. Así la STS, sec. 4ª, de 8 de noviembre de 2010 (rec. 685/2009) nos dice:
"Aunque apreciar la existencia o inexistencia de ese requisito del nexo causal, exigido ya de entrada en el mismo art. 106.2 de la Constitución al decir que la lesión será indemnizable si es consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, es siempre una labor muy apegada o dependiente de las circunstancias concretas de cada caso, en la que prima la percepción lógica de la relación existente entre los distintos y múltiples factores que hayan podido mediar o concurrir en él y la de su respectiva eficacia, nuestra jurisprudencia, muy casuística por ello, no ha dejado de construir una doctrina general de la que es buena muestra la sentencia del TS de 12 de diciembre de 2006, dictada en el recurso de casación núm. 7117/2002 . Así, en su fundamento de derecho tercero se lee lo siguiente:
"[...] En lo que atañe al nexo causal, se ha superado la inicial doctrina que supeditada la responsabilidad de la Administración a la existencia de una relación no sólo directa sino exclusiva entre el funcionamiento del servicio y el resultado lesivo (STS de 28-1-1972), lo que suponía excluir dicha responsabilidad cuando en el proceso causal incidía el comportamiento del perjudicado o la intervención de tercero, de manera que la jurisprudencia viene manteniendo que dicha intervención no supone excluir la responsabilidad de la Administración, salvo que aquella resulte absolutamente determinante, así, como señala la sentencia del TS de 14 de octubre de 2004, "la jurisprudencia ciertamente ha venido refiriéndose de modo general al carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe de concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, mas no queda excluido que la expresada relación causal -especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos, como hemos declarado en Sentencia de 18 de julio de 2002 - pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad (Sentencias del TS de 8 de enero de 1967, STS de 29 de mayo de 1984, STS de 11 de abril de 1986, 22 de julio de 1988 , STS de 25 de enero de 1997 y STS de 26 de abril de 1997, entre otras)".
Por otra parte, como señalan las
sentencias del TS de 28 de marzo de 2000 y 6 de febrero de 2001 "el
concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con
carácter general, y se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser
considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como
presupuesto o "conditio sine qua non" esto es, como acto o hecho sin
el cual es inconcebible que otro hecho o evento se produzca como consecuencia o
efecto del primero, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo
para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las
circunstancias del caso (Sentencia del TS de 5 diciembre 1995)".
En tal sentido, como añade la citada
sentencia del TS de 14 de octubre de 2004, en lo que se refiere a las
distintas doctrinas o concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede
concebirse, la misma jurisprudencia considera que "se imponen, en materia
de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquéllas que explican el
daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis,
hubiera evitado aquél (Sentencia del TS de 25 de enero de 1997) por lo que no
son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que irían en contra
del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
públicas (Sentencia del TS de 5 de junio de 1996)", en el mismo sentido se
expresa la sentencia de 28 de octubre de 1998.
No obstante, el carácter objetivo de
esta responsabilidad no supone que la Administración haya de responder de todas
las lesiones que se produzcan en el ámbito del servicio público, siendo preciso
para ello que la lesión pueda imputarse al funcionamiento del servicio,
quedando exonerada la Administración cuando la intervención de tercero o del
propio perjudicado reviste la suficiente intensidad para resultar determinante
del resultado lesivo, quebrando la relación con el servicio público en cuyo
ámbito se han producido los hechos, aun cuando el funcionamiento del mismo sea
defectuoso. Así se refleja en sentencias del TS como las de 27 de diciembre de
1999 y 23 de julio de 2001, según las cuales, "es doctrina jurisprudencial
consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la
Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la
conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del
daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio
público (Sentencias del TS, entre otras, de 21 de marzo , 23 de mayo , 10 de
octubre y 25 de noviembre de 1995 , 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 ,
16 de noviembre de 1998 , 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999
)". [...]"
5º) La carga de la prueba. En este sentido, igualmente, es muy relevante señalar que las cargas probatorias siguen las reglas generales del art. 217 LEC y así la STS, sec. 4ª, de 19 de septiembre de 2012 (rec. 8/2012) dice " La resolución de este motivo hace oportuno recordar nuestra sentencia de 9 de diciembre de 2.008, dictada en el recurso de casación núm. 6.580/2.004 , en la que, después de reflejar lo que es regla general, expresando que "constituye jurisprudencia consolidada que la prueba de la relación de causalidad corresponde a quien formula la reclamación, o como dice la sentencia de 18 de octubre de 2.005 , la carga de la prueba del nexo causal corresponde al que reclama la indemnización consecuencia de la responsabilidad de la Administración por lo que no habiéndose producido esa prueba no existe responsabilidad administrativa". Así es al demandante a quien corresponde acreditar el nexo causal y a la administración su ruptura, tal y como dice la STS, sec. 6ª, de 5 de junio de 2007 (rec. 8525/2003) cuando dice:
"No se trata por lo tanto, en contra de lo alegado por la parte
recurrente, de negar el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial
sino de la apreciación de falta de relación de causalidad entre el
funcionamiento del servicio y el resultado lesivo cuya reparación se pretende,
correspondiendo la carga de la prueba a quien reclama, lo que es distinto de la
situación planteada por la recurrente, que se refiere a la acreditación de la
ruptura del nexo causal como causa de exoneración de la responsabilidad de la
Administración, que presupone la existencia de tal nexo, ruptura que
efectivamente corresponde acreditar a la Administración, como señala la
jurisprudencia (Sentencia del TS de 24-2-2003, 18-2-1998, y STS de 15-3-1999), pero que no es el caso
contemplado en la sentencia de instancia, de manera que no se está atribuyendo
a los recurrentes la carga de la prueba sobre la ruptura del nexo causal sino
sobre la existencia del mismo, que según la jurisprudencia incumbe a los
reclamantes".
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