La sentencia de la Sala
de lo Social del Tribunal Supremo, sec. 1ª, de 26 de marzo de 2025, nº
254/2025, rec. 4179/2023, considera que es la jurisdicción social la competente
para conocer de la reclamación de indemnización de daños y perjuicios efectuada
por la demandante contra el Ayuntamiento, consecuencia de la nulidad de la
resolución que reconoció el complemento de productividad que estuvo percibiendo
durante sus servicios como personal laboral y que provocó que tuviera que
devolver, en vía contencioso-administrativa, lo percibido por tal concepto.
La Sala considera que
el ayuntamiento ha actuado en su condición de empleador y trata de las
obligaciones anuladas para con sus empleados.
A) La jurisdicción
competente para conocer de la reclamación de indemnización de daños y
perjuicios efectuada por la demandante contra el Ayuntamiento, consecuencia de
la nulidad de la resolución que reconoció el complemento de productividad.
1. La cuestión
suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina se centra
en determinar la jurisdicción competente para conocer de la reclamación de
indemnización de daños y perjuicios efectuada por la demandante contra el
Ayuntamiento de Valdemoro, consecuencia de la nulidad de la resolución que
reconoció el complemento de productividad que estuvo percibiendo durante sus
servicios como personal laboral y que provocó que tuviera que devolver, en vía
contencioso-administrativa, lo percibido por tal concepto.
La parte demandante ha
interpuesto el citado recurso contra la sentencia dictada por la Sala de lo
Social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid, de 28 de junio de
2023, rec. 146/2023 que declara la incompetencia del orden jurisdiccional
social para conocer de la reclamación de indemnización de daños y perjuicios
formulada por la actora, anulando todo lo actuado ante el Juzgado de lo Social
núm. 2 de Madrid, en los autos núm. 516/2021, remitiendo a la parte demandante
ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. Según recoge la
sentencia recurrida, la demandante presta servicios para el Ayuntamiento de
Valdemoro, primero como personal laboral y desde el 1 de septiembre de 2010
como funcionaria de carrera, con la categoría de Técnico de Administración
General, Escala Administración General, Subescala Técnica Clase superior. Desde
el año 2003, desarrollaba su trabajo como Jefa de Gabinete de Alcaldía, Prensa,
Comunicación y Responsable de Protocolo. Siendo personal laboral, mediante
Decreto de Alcaldía 2737/2009 de 10 de septiembre de 2009, se reconoció a la
actora un complemento de productividad de 1.200 €/mes hasta mayo 2010 y a
partir de junio de 1.140 €/mes al asumir la dirección del Área sociocultural.
Por sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 5 de
Madrid, el 10 de marzo de 2015, se declaró la nulidad del Decreto 2737/2009 por
el que se estableció el complemento de productividad, dejando sin efecto el
mismo. Posteriormente, por Decreto 4093/2017 de 15 de noviembre de 2017 se inició
expediente NUM000 para el procedimiento de reintegro del complemento de
productividad abonado desde octubre de 2009 a julio 2011. Tras recurrir la
actora dicho decreto, por sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso
Administrativo núm. 19 de Madrid, el 6 de mayo de 2019 se desestimó el recurso
contencioso administrativo y se confirmó el acuerdo de devolución. La actora el
17/05/2018 ingresó por transferencia bancaria 25.944 euros.
La actora presentó
demanda, origen de las presentes actuaciones, en reclamación de daños y
perjuicios, derivados de la declaración de nulidad de pleno derecho del Decreto
2737/2009 de 10 de septiembre por el juzgado de lo contencioso-administrativo,
que fue estimada por la sentencia de instancia, condenando al Ayuntamiento de
Valdemoro al abono a la actora de 13.860 euros como indemnización de daños y
perjuicios , por haber estado desempeñando, como personal laboral, las tareas
vinculadas al complemento de productividad por el que había percibido la
retribución correspondiente que, posteriormente, tuvo que reintegrar en su
importe. Dicha sentencia fue recurrida en suplicación por la parte demandada.
La Sala de lo Social de
TSJ aprecia de oficio la falta de competencia del orden social de la
jurisdicción porque se trata de una indemnización por responsabilidad
patrimonial del Ayuntamiento, que el artículo 2.e) de la Ley 29/1998, de 13 de
julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa atribuye a esa
jurisdicción. Los pretendidos daños y perjuicios cuya indemnización se
reclaman, dice la Sala de suplicación, no fueron producidos por el Ayuntamiento
en su calidad de empleador, puesto que actuó en su momento en cumplimiento de
una disposición de la Corporación, adoptada en el ejercicio de funciones
públicas, que ha sido después anulada. Concluye que no hay una actuación
incumplidora del contrato de trabajo por parte del Ayuntamiento, porque el pago
del complemento estaba amparado por el Decreto, sino una actuación ilícita del
mismo al dictarlo, que dio lugar a una resolución administrativa acordando la
devolución de lo indebidamente percibido por la actora, de manera que el
perjuicio sería por responsabilidad patrimonial de dicha Corporación.
3. En el recurso de
unificación de doctrina se formula el punto de contradicción expuesto
anteriormente para el que se identifica como sentencia de contraste la dictada
por la misma Sala de lo Social, de 16 de diciembre de 2020, rec. 629/2020.
En ella se resuelve una
reclamación de un trabajador que prestó sus servicios para dicho Consistorio,
desde el 11 de noviembre de 1.992 hasta el 31 de agosto de 2.012. Por Decreto
del Ayuntamiento 2737/2009, se aprobó una nueva estructura salarial y con carácter
provisional se designa a la allí demandante Directora del área de servicios
sociales, con reconocimiento de un complemento de productividad de 1.200 €/mes.
Decreto que fue anulado por la sentencia del Juzgado de lo
contencioso-administrativo, núm. 5 de Madrid, de 10 de marzo de 2015. Al igual
que en la sentencia recurrida, se emite el Decreto de 31 de octubre de 2017
iniciando expediente de reintegro y por otro posterior, Decreto 272/2018, se
reclama a la trabajadora la cantidad percibida indebidamente , lo que concluyo
con sentencia del Juzgado de lo contencioso, núm. 31 de Madrid que confirmó el
acuerdo de devolución. La trabajadora presentó demanda en la que reclamaba,
como daños y perjuicios, las cantidades que percibió como complemento de productividad,
desde septiembre de 2009 a junio de 2011, lo que fue estimado por el Juzgado de
lo Social.
Frente a dicha
sentencia, la Corporación Local interpuso recurso de suplicación denunciando la
infracción del art 222 LEC, cosa juzgada- al entender que "existe cosa
juzgada ya que se reconoce de contrario que lo que se pretende es dejar sin
efecto la devolución de la cantidad percibida." Pretensión que no prosperó
al entender la Sala de suplicación, que las sentencias dictadas por el juzgado
de lo contencioso no excluyen el proceso que se sustancia ante el orden
jurisdiccional social por cuanto su objeto no es idéntico y si bien son un
antecedente lógico de la que se debe resolver, no lo es menos que la causa de
pedir no es la misma. A mayor abundamiento, señala que la demandante ha
prestado efectivamente sus servicios laborales como Directora del Área de
Servicios Sociales y que llevan a entender que tiene derecho a una
indemnización de daños y perjuicios por la actuación de su empleadora,
"pues no podemos obviar que cuando la Administración Pública actúa como
empleadora, en el ámbito de relaciones de carácter laboral, la regla general es
que la jurisdicción competente para resolver los conflictos que puedan plantearse
es la jurisdicción social, indemnización de daños y perjuicios que es
equivalente al importe del complemento retributivo asignado al efectivo
desempeño de unas funciones de superior categoría, como Directora del Área de
Servicios Sociales".
4. Partiendo de que
esta Sala viene sosteniendo que cuando estamos antes cuestiones relativas a la
competencia objetiva, como la aquí se cuestiona, es necesario analizar la
existencia de contradicción, como recuerda la STS 234/2018, de 1 de marzo (rcud
1422/2016), pasamos a examinarla.
Entre las sentencias
existe la identidad necesaria para apreciar que sus pronunciamientos son
contradictorios ya que las circunstancias son similares.
En efecto, en el caso
de la sentencia recurrida se reclama ante esta jurisdicción social una
indemnizada por los daños y perjuicios que le ha ocasionado la nulidad de la
norma que le ha obligado a reintegrar un concepto retributivo, que le fue
abonado un tiempo en que estuvo prestando servicios laborales para la
demandada. Lo mismo acontece en la sentencia de contraste en la que un
trabajador reclama una indemnización de daños y perjuicios por servicios
prestados que, en su día. permitieron generar el complemento de productividad
que, posteriormente, tuvo que reintegrar en su importe.
En la sentencia
recurrida se ha cuestionado la competencia del orden social para conocer de la
demanda, mientras que en la de contraste tan solo, y a los efectos de descartar
la existencia de cosa juzgada por no atender los procesos sobre los que se quiere
aplicar, refiere que se está reclamando del empleador, en el ámbito de las relaciones
laborales y frente al empleador, una indemnización de daños y perjuicios.
B) Recurso de casación.
1. La parte recurrente
ha formulado un motivo destinado a la infracción de las normas del ordenamiento
jurídico, en el que denuncia como infringidos el art. 25 de la Ley 6/1985, de 1
de julio, Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), art. 1 y 2.1 a) de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS) y. art. 4.2 f) del Estatuto de los
Trabajadores (ET). y de la jurisprudencia recogida en las SSTS 1102/2021, de 11
de noviembre (rcud 2061/2019) y 14 de octubre de 2014, rcud 265/2013.
Según sostiene dicha
parte, lo reclamado en la demanda trae causa de la relación de trabajo que
mantuvo la actora con la Corporación Local demandada y afecta a los perjuicios
que se le han ocasionado al dejar sin abonar unos salarios que fueron devengados
por los servicios prestados lo que supone un incumplimiento de la propia
empleadora que no debe verse interferida por la nulidad que, en vía
administrativa, haya sido declarada sobre la improcedencia de un complemento
que no lo fue por no haber alcanzado la productividad a la que obedecía, sino
por otras causas ajenas a la trabajadora que cumplió a tal efecto.
2. El art. 2 e) de la
de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa (LRJC-A) atribuye a esa jurisdicción las
reclamaciones que se susciten en relación con: "La responsabilidad
patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza
de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas
aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun
cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un
seguro de responsabilidad."
Pero tal precepto debe
aplicarse en el ámbito en el que actúa aquella responsabilidad. Así, el art.
32.1 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,
al regular los principios de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones.
Públicas, en coherencia con el mandato del art. 106.2 de la Constitución
Española, dispone que " Los particulares tendrán derecho a ser
indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber
jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".
En su apartado 3 dice:
"Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las
Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos
como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria
de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se
establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se
especifiquen.
La responsabilidad del
Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que
concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:
a) Cuando los daños
deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada
inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.
b) Cuando los daños
deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea,
de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5".
El art. 35 de la citada
norma, en la responsabilidad de derecho privado, indica que "Cuando las
Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de
derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá
de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando
concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija
directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la
Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.
3. Como se viene
recogiendo por la jurisprudencia de este Tribunal, la responsabilidad
patrimonial del Estado arranca del principio general de responsabilidad de los
poderes públicos (ex art. 9.3 de la CE) y que se especifica en el art. 106.2 y
121 de dicha norma suprema.
El ámbito en el que
aquella responsabilidad opera está al margen de las obligaciones y derechos
que, en el caso que nos ocupa, se enmarcan en la relación de trabajo, en el que
la Administración Publica ostenta la condición de empleador, adquiriendo los resultados
del trabajo realizado por sus empleados y con la obligación de abonarle por
ello la retribución correspondiente.
En efecto, la
responsabilidad patrimonial, a la que alude la sentencia recurrida, lo es como
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o cuando el Estado
legislador ve declaradas sus normas con rango de ley inconstitucionales o
afecte a normas cuya aplicación resulte contraria al Derecho de la Unión
Europea.
C) La jurisdicción
social es la competente para conocer de la reclamación de indemnización de
daños y perjuicios efectuada por la demandante contra el Ayuntamiento,
consecuencia de la nulidad de la resolución que reconoció el complemento de
productividad que estuvo percibiendo durante sus servicios como personal
laboral.
1º) En el caso que nos
ocupa,
la parte actora no está combatiendo un mal funcionamiento de los servicios
públicos ni normas con rango de ley declaradas inconstitucionales o contrarias
al derecho europeo, como tampoco está impugnando los actos administrativos que
provocaron la nulidad del Decreto por el que el Ayuntamiento procedía a una
estructura salarial determinada, en la que se incluía el complemento de
productividad.
Lo que demanda son los
daños y perjuicios que esa nulidad, con el reintegro de lo que percibió en
concepto de productividad, le ha generado, apoyando su pretensión en haber
mantenido un nivel de producción o actividad laboral que, finalmente, no le ha
sido compensada económicamente.
Esto es, demanda al
Ayuntamiento en su condición de empleador y no a una administración pública en
el ejercicio de su potestad administrativa, por lo que sus actos como tal,
incluidos los daños y perjuicios que esa actuación, en el marco de la relación
de trabajo, puedan generar, están sujetos al derecho laboral y no al
administrativo. Y lo reclama como personal laboral que lo fue en el tiempo al
que aquellos perjuicios han tenido lugar. Y en ese actuar como empleador, y en
el ámbito laboral, con sujeción a las normas laborales, la jurisdicción social
es la que debe conocer de la reparación del daño y perjuicio que trae causa de
haber tenido un determinado nivel de productividad que, finalmente, no le ha
sido retribuido.
A los efectos de
determinar la jurisdicción competente no es posible partir de que el empleador
ha actuado conforme a derecho laboral o no, sino de fijar la pretensión
articulada por quien pide tutela judicial efectiva y determinar el orden
jurisdiccional que debe conocer de la misma, al margen de la cuestión de fondo.
Las
decisiones adoptadas al amparo de las facultades que la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local pueda otorgar al Alcalde de la
Corporación, como órgano administrativo, y solventadas en la jurisdicción
contencioso-administrativo, no debe confundirse con su actuación como empleador
y las obligaciones para con sus empleados a ella anudadas.
2º) Lo anteriormente
razonado, oído el Ministerio Fiscal, permite concluir en el sentido de entender
que el recurso debe ser estimado, casar la sentencia recurrida y, siendo
competente este orden social para conocer de la demanda, se devuelven las
actuaciones a la Sala de suplicación para que, con libertad de criterio, de
respuesta al recurso.
928 244 935
667 227 741
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