No debe reconocerse la responsabilidad patrimonial del Estado legislador al no concurrir una infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión Europea.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 11 de diciembre de 2025, nº 1618/2025, rec. 41/2025, establece que, el Derecho comunitario reconoce un derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos, a saber, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada, y, por último, que exista una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas.

No cabe apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado cuando no existe en ese momento una doctrina mínimamente consolidada de la UE que permita apreciar la existencia de una clara infracción del Derecho de la Unión Europea a este respecto.

A) Introducción.

Una persona interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros que desestimó su solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador debido a daños derivados de la aplicación de normas tributarias declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea en relación con el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

¿Debe reconocerse la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños causados a particulares debido a la aplicación de una norma tributaria declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, en particular respecto al régimen de ganancias patrimoniales no justificadas y la obligación de declarar bienes en el extranjero mediante el modelo 720?.

No debe reconocerse la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en este caso, al no concurrir una infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión Europea, manteniéndose la doctrina previa y rechazando la pretensión de indemnización.

Argumentación La Sala fundamenta su decisión en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Supremo, que establecen que para la responsabilidad patrimonial es necesario que la infracción del Derecho de la Unión sea manifiesta y grave, lo cual no se da en este caso debido a la complejidad jurídica, el margen de apreciación del Estado español, la diligencia en la reacción tras la sentencia del TJUE y la ausencia de infracción del deber de transposición de una Directiva.

B) Objeto del presente recurso.

Se impugna en este recurso Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2024 por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de normas declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea en relación con el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

1º) Alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

La demanda comienza describiendo los elementos expuestos en la previa solicitud de indemnización. Por un lado, afirma que «[d]entro del plazo reglamentario, en fecha 28 de junio de 2014, se presentó la declaración del IRPF del ejercicio 2013. En ella no se hizo ninguna referencia a ganancia patrimonial alguna referente a los activos existentes en Andorra. Este y otros datos están contenidos, de forma "escueta", en el Informe remitido por el Coordinador del Gabinete de la Subdirectora General de Recursos. Permítasenos una frivolidad que hoy está de máxima actualidad en relación con los "gabinetes" y me recuerdan la frase de Adrian cuando viajó por primera vez a Nueva York: "esto quien lo paga". Acompañamos, aunque consta en el expediente el brillante y exhaustivo Informe del Gabinete de la SUBDIRECTORA GENERAL, como DOCUMENTO NUMERO UNO- al parecer el que no hemos tenido nunca "gabinete" debemos ser unos impresentables, perdonen nuevamente por expresar opiniones personales -. 2 - En fecha 19 de diciembre de 2017 se presentó Declaración complementaria del IRPF, ejercicio 2013, en la que se incluyó como ganancia patrimonial y de acuerdo con lo establecido en el art. 39.2 de la vigente Ley del Impuesto, hoy declarado contrario al ordenamiento europeo y suprimido, imputada al último ejercicio no prescrito. - Se liquidó recargo por presentación fuera de plazo, que fue ingresada en fecha 4 de abril de 2018. Consta en el Informe remitido por el Gabinete. - En fecha 25 de enero de 2023 se presentó solicitud de rectificación de la liquidación complementaria y devolución de ingresos indebidos, basándose en que la imprescriptibilidad que establecía la norma era contraria al derecho de la Unión Europea, y al principio de seguridad jurídica en un Estado de Derecho y que se reservaba en los supuestos más graves para los delitos de terrorismo, de lesa humanidad y contra los derechos humanos. Adjuntamos como DOCUMENTO NUMERO DOS, pues no consta en el expediente, el escrito presentado y la documentación acompañada, que justifica, entendemos la cuantía mínima de la indemnización, que deberá, en su caso, ser completada en la prueba o en la reapertura del expediente. - La solicitud fue inadmitida por extemporánea. Contra la misma se interpuso la correspondiente Reclamación ante el TEAR, tal como se refleja en el Informe remitido por el Gabinete, que nos consta ha sido desestimada. - En fecha 27 de enero de 2023, se presentó la solicitud de inicio del expediente por responsabilidad patrimonial del Estado que ha sido objeto del Acuerdo del Consejo de Ministros que se recurre en este procedimiento.».

Alega la parte recurrente, en primer lugar, que se ha producido una carencia absoluta de procedimiento y por tanto un vicio de nulidad de pleno derecho generador de indefensión y quiebra de la tutela judicial efectiva, todo ello porque "no ha podido ni aportar un documento, un simple papel, ya no hablemos de prueba o indicio que justifique su pretensión, ni han sido aportados al expediente por la Agencia Tributaria, no se le ha solicitado subsanación alguna, no se le ha insinuado la colaboración ofrecida para el esclarecimiento de los hechos. No ha habido período de prueba, ni trámite de audiencia como había sido solicitado. En definitiva, no ha existido procedimiento administrativo en el que haya sido parte el Recurrente".

Por lo demás, considera la actora que la lesión patrimonial sufrida resulta de la autoliquidación complementaria realizada como consecuencia de la aplicación del entonces vigente artículo 39.2 de la LIRPF, en la redacción dada por la modificación efectuada por la Ley 7/2012.

De estos hechos deduce la parte un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado que, en ningún caso, a su juicio, tienen el deber jurídico de soportar, al resultar dicho daño de la aplicación de una norma declarada contraria al derecho de la Unión Europea por la sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022 (asunto C788/19). Tal norma -el artículo 39.2 de la ley del IRPF, según la redacción dada por la Ley 7/2012, de 29 de octubre -obligaba a incluir en la base imponible del IRPF en el periodo impositivo más antiguo entre los no prescritos, como ganancia patrimonial no justificada, las cantidades correspondientes al valor de sus bienes o derechos no declarados (o declarados fuera de plazo) por medio del modelo 720. A través de este régimen, como declaró el TJUE, se producía un efecto de imprescriptibilidad al permitirse a la Administración proceder sin limitación temporal a la regularización del impuesto adeudado por las cantidades correspondientes al valor de bienes o derechos situados en el extranjero y no declarados, o declarados de manera imperfecta o extemporánea, mediante el modelo 720.

Se razona en la demanda sobre el fundamento de la desestimación de su reclamación, expuesto en el acuerdo de fecha 28 de noviembre de 2024, relativo a la falta de concurrencia del requisito exigido por el artículo 32.5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, concretado en la aportación de sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. Dicho requisito ha sido considerado por la STJUE de 28 de junio de 2022 como contrario al principio de efectividad propio del Derecho de la Unión, así como la falta de acreditación de que se haya adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia en virtud de la cual se estimen totalmente las pretensiones de la parte, anulando el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado o, de considerarlo oportuno, se determine la responsabilidad patrimonial del Estado fijando la responsabilidad por las cantidades ingresadas indebidamente, sus recargos e intereses y los daños y perjuicios ocasionados.

2º) Alegaciones y pretensiones de la Administración del Estado demandada.

Comienza su escrito de contestación a la demanda la Abogacía del Estado refiriéndose a las actuaciones de la Comisión Europea y a la sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022, asunto C-788/19, para examinar después los requisitos de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por violación del derecho comunitario, resumiendo la doctrina sentada por nuestro Tribunal Supremo al respecto.

Después, afirma que la demanda debe desestimarse porque en el presente caso no concurren los requisitos que exige el artículo 32.5 de la LRJSP a la luz de la sentencia del TJUE de 28 de junio de 2022. En primer lugar, por la pasividad del recurrente tras la presentación de las autoliquidaciones ordinarias y complementarias y tras serle notificada la liquidación de recargo por haber presentado fuera de plazo la autoliquidación complementaria correspondiente al ejercicio 2012 (ausencia de una "diligencia razonable").

Y, en segundo lugar, por no concurrir el requisito referido a la existencia de una infracción suficientemente caracterizada.

Analiza a este respecto la jurisprudencia del TJUE, con cita de la STJUE de 10 de septiembre de 2019 (asunto C-123/18 P) y de la STJUE de 25 de enero de 2022 (asunto C-181/2020) y, asimismo la doctrina jurisprudencial sentada por el Tribunal Supremo en sus SSTS de 8 de marzo y 16 de mayo de 2023, para sustentar su afirmación de que, en este caso, no estamos ante una infracción suficientemente caracterizada atendiendo a diversas circunstancias apreciadas en su conjunto, que son las siguientes:

1) Alcance de la infracción del Derecho de la Unión.

2) El hecho de que la norma europea vulnerada sea una de las libertades recogidas en el TFUE no califica por sí misma la violación cometida.

3) La infracción suficientemente caracterizada ha de apreciarse atendiendo al momento temporal en el que se cometió la infracción.

4) La norma vulnerada no era clara ni precisa en relación con el supuesto contemplado, existiendo margen de apreciación por parte del Estado.

5) Ausencia de intencionalidad en la infracción del Derecho de la Unión, y carácter excusable del error de derecho padecido.

6) El comportamiento del Estado español ha sido diligente, reaccionando con rapidez ante la sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022.

7) No se ha infringido deber alguno de transposición de una Directiva.

La Abogacía del Estado finaliza su escrito suplicando se dicte en su día sentencia desestimatoria del recurso con imposición de costas a la parte actora.

C) El régimen jurídico español sobre la responsabilidad patrimonial por vulneración del Derecho de la Unión.

La regulación positiva de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador se introdujo por primera vez en nuestro ordenamiento interno en el artículo 139.3 de la actualmente derogada Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas del Procedimiento Administrativo Común, de la que se pasa a la regulación actual, más completa, en el artículo 32 y concordantes de la Ley 40/2015 y la Ley 39/2015.

Desde el planteamiento jurisprudencial inicial se vienen distinguiendo dos títulos de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador: 1) el derivado de actos legislativos no expropiatorios y, 2) derivado de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional.

En ambos casos, se trata de garantizar la indemnidad patrimonial, mediante la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, por la actividad de la Administración, en este caso por la aplicación de actos legislativos, contrarios a la Constitución o al Derecho de la Unión, causándole una lesión que no tiene el deber de soportar, como expresamente señala el referido artículo 32. La finalidad de la institución se asocia a la reparación de la situación patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión al no existir un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño patrimonial. Por tanto, el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial individualizada, real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable, antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo, sino que se asienta en la falta de justificación del daño, es decir, en la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber jurídico de soportarla.

La regulación positiva de esta institución en relación con la infracción del Derecho de la Unión Europea trata de responder a la jurisprudencia del TJUE que hemos expuesto de forma pormenorizada en el anterior fundamento.

Decimos que trata de responder a esa jurisprudencia porque la STJUE de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20, ha puesto en cuestión alguno de sus preceptos. Lo vemos a continuación.

La STJUE de 28 de junio de 2022, Asunto C-278/20. Incidencia en este pleito.

También esta sentencia, como la STJUE de 27 de enero de 2022 (asunto C-788/19), tiene por objeto dar respuesta a un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión Europea contra el Reino de España, en este caso en relación con nuestra regulación interna relativa a la responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del Derecho de la Unión Europea, contenida tanto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La decisión del TJUE afecta directamente a este proceso por cuestionar el régimen jurídico español en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del Derecho de la Unión y por ello es preciso analizar su contenido.

La Comisión Europea solicitó al Tribunal de Justicia que declarase que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los principios de efectividad y de equivalencia al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Veamos lo que dicen estos preceptos:

Artículo 32, apartados 2 a 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

«(...)

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

6. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa.

(...)»

Artículo 34.1, párrafo segundo.

«En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa».

Artículo 67.1, Párrafo 3, de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea».

El primer motivo de impugnación de la Comisión se basaba en la vulneración del principio de efectividad.

Esta vulneración, según la Comisión, se proyecta: (i) sobre los tres requisitos acumulativos a los que el artículo 32, apartado 5, de la ley 40/2015 somete la indemnización de los daños causados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión, tomados aisladamente o en su conjunto, haciendo en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización ; (ii) sobre las disposiciones del artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la ley 39/2015 y del artículo 34, apartado 1, párrafo segundo de la ley 40/2015, al establecerse el plazo de un año de prescripción para poder reclamar y limitar los daños indemnizables a los producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la infracción del Derecho de la Unión.

El segundo motivo de impugnación de la Comisión se basaba en la vulneración del principio de equivalencia.

A juicio de la Comisión, el hecho de que el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 reproduzca los tres requisitos que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, bastan para exigir responsabilidad de un Estado miembro por los daños que ocasione a particulares infringiendo el Derecho de la Unión carece de pertinencia, ya que el Derecho nacional solo puede imponer esos tres requisitos sin vulnerar el principio de equivalencia si estos se aplican también a las pretensiones de reparación de carácter interno.

Veamos ahora las respuestas del TJUE en relación con la vulneración del principio de efectividad que son de interés para nuestro pleito.

a) Sobre la exigencia del requisito de una declaración por parte del Tribunal de Justicia, del carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma aplicada.

Sobre este punto, el TJUE da razón a la Comisión, recordando su propia jurisprudencia.

Así, en el parágrafo 104 de la sentencia se dice:

«Pues bien, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que supeditar la reparación, por un Estado miembro, del daño que haya causado a un particular al infringir el Derecho de la Unión a la exigencia de una declaración previa, por parte del Tribunal de Justicia, de un incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a dicho Estado miembro es contrario al principio de efectividad de este Derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C-46/93 y C-48/93, EU:C:1996:79, apartado 95). Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la reparación del daño causado por una infracción del Derecho de la Unión imputable a un Estado miembro no puede estar subordinada al requisito de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter prejudicial declare la existencia de tal infracción (sentencia de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, EU:C:2010:39, apartado 38 y jurisprudencia citada)».

Y añade en el parágrafo 106:

«(...) En efecto, de la jurisprudencia citada en el apartado 104 de la presente sentencia se desprende que, en cualquier caso, la reparación del daño causado por un Estado miembro, incluso por el legislador nacional, como consecuencia de una infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, sin vulnerar el principio de efectividad, a que se haya dictado con carácter previo una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado un incumplimiento del Derecho de la Unión por parte del Estado miembro de que se trate o de la que resulte la incompatibilidad con el Derecho de la Unión del acto u omisión origen del daño».

La consecuencia en la parte dispositiva de la sentencia es declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al establecer en su normativa el requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada.

Sobre esta cuestión no se plantean problemas en nuestro pleito ya que la razón que fundamenta la pretensión actora es precisamente la existencia de una sentencia del TJUE.

b) Sobre el requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño.

En este caso la respuesta del Tribunal es menos tajante, ya que entiende que la persona perjudicada debe dar pruebas de haber adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio, aunque sería contrario al principio de efectividad obligar a los perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las acciones de que dispongan, aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles razonablemente que las ejerciten.

Así, el parágrafo 124 de la sentencia señala:

«Por consiguiente, si bien el Derecho de la Unión no se opone a la aplicación de una norma nacional que establece que un particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, esto solo es posible siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial no ocasione dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a este dicho ejercicio (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier, C-445/06, EU:C:2009:178, apartado 69)».

Y los parágrafos 127 y 128 añaden:

«No obstante, es preciso hacer constar que, como alega la Comisión, cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa que el particular pueda impugnar, la citada disposición hace imposible obtener una indemnización, ya que el particular perjudicado no puede, en tal caso, interponer ante un órgano jurisdiccional un recurso como el requerido. A este respecto, teniendo en cuenta la jurisprudencia citada en el apartado 124 de la presente sentencia, se descarta que el particular perjudicado que se encuentre en tal situación esté obligado, mediante un comportamiento activo, a provocar la adopción de un acto administrativo que pueda impugnar a continuación, ya que no cabría considerar en ningún caso que tal acto hubiese causado el daño alegado.

En consecuencia, el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 es contrario al principio de efectividad, puesto que no prevé una excepción para los supuestos en los que el ejercicio de la acción que dicha disposición impone ocasione dificultades excesivas o no pueda exigirse razonablemente a la persona perjudicada, lo que ocurriría cuando el daño derive de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa impugnable».

La consecuencia señalada en la parte dispositiva de la sentencia es declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al mantener en su legislación el requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable.

c) Sobre el requisito de que el particular perjudicado haya alegado la infracción del Derecho de la Unión en el marco del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño.

Sobre este punto, el TJUE declara que el hecho de exigir que el particular perjudicado haya invocado, desde la fase previa del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, y que tiene por objeto evitar dicho daño o limitarlo, la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, so pena de no poder obtener la indemnización del perjuicio sufrido puede suponer una complicación procesal excesiva, contraria al principio de efectividad. En efecto, en esa fase puede resultar excesivamente difícil, o incluso imposible, prever qué infracción del Derecho de la Unión declarará finalmente el Tribunal de Justicia. No obstante, reconoce que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen siempre la obligación de interpretar el derecho nacional de conformidad con las disposiciones del Derecho de la Unión, lo que relativiza la exigencia aludida.

D) Infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión.

Como antes se ha expuesto, uno de los requisitos establecidos en el artículo 32.5. de la Ley 40/2015 para la indemnización de la lesión causada por la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, es que la infracción del Derecho de la Unión Europea esté suficientemente caracterizada.

La cuestión relativa a las características que debe reunir la contravención del Derecho Comunitario para poder calificarse como infracción suficientemente caracterizada ha dado lugar a numerosos pronunciamientos del TJUE y de nuestro Tribunal Supremo.

Así, la STJUE de 10 de septiembre de 2019 (asunto C-123/18 P) ha declarado que:

«existe una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica cuyo objeto sea conferir derechos a los particulares cuando la misma implique una inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución de que se trate, de los límites impuestos a su facultad de apreciación; a este respecto los elementos que procede considerar son, entre otros, la complejidad de las situaciones que deben ser reguladas, el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada y la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a la institución de la Unión [véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comisión, C-282/05 P, EU:C:2007:226, apartado 50, y de 30 de mayo de 2017, Safa Nicu Sepahan/Consejo, C-45/15 P, EU:C:2017:402, apartado 30]».

Y, por lo que se refiere a nuestro Tribunal Supremo, baste recordar -por todos- lo dicho en la STS núm. 604/2023, de 16 de mayo de 2023 (RCA 251/2020) que, tras una exposición de la doctrina del TJUE sobre la cuestión, resume los criterios básicos a tomar en consideración para calificar la violación como suficientemente caracterizada en los siguientes términos:

«A los efectos de la caracterización, el TJUE proporciona un conjunto de herramientas interpretativas, sin perjuicio de poder utilizar otras.

Podemos destacar, siguiendo su jurisprudencia y sin ánimo exhaustivo, que la inobservancia por parte de un Estado del Derecho de la Unión es manifiesta y grave en los siguientes casos:

- Cuando la norma vulnerada es clara y precisa y el margen de apreciación por parte del Estado miembro no existe o es muy limitado. En estos casos, la simple infracción puede considerarse como suficientemente caracterizada. Por otra parte, el margen de apreciación se determina en relación con el Derecho Comunitario y no con el Derecho nacional, de manera que el margen que este último confiera al funcionario o a la Institución que haya violado el Derecho comunitario carece de importancia a este respecto.

- Cuando la infracción cometida o el perjuicio causado es intencional.

- Cuando el eventual error de Derecho es inexcusable.

- Cuando no encuentre ninguna justificación o excusa en las actitudes adoptadas por una Institución comunitaria, que pudieran haber contribuido a la omisión, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho Comunitario.

- Cuando la violación perdure en el tiempo a pesar de haberse dictado una sentencia en la que se declara la existencia del incumplimiento reprochado, de una sentencia prejudicial o de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, de las que resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido.

-Cuando se haya infringido el deber de transposición de una Directiva en el plazo establecido».

En la misma línea, la STS núm. 292/2023, de 8 de marzo (RCA 258/2020), señala:

«La regulación positiva de esta institución en relación con la infracción del Derecho de la Unión Europea responde a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

(...)

... el criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho comunitario es suficientemente caracterizada es el de la inobservancia manifiesta y grave, por parte tanto de un Estado miembro como de una Institución comunitaria, de los límites impuestos a su facultad de apreciación.

A este respecto, entre los elementos que el órgano jurisdiccional competente puede tener que considerar, debe señalarse el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales o comunitarias, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una Institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho Comunitario.

En cualquier caso, una violación del Derecho Comunitario es manifiestamente caracterizada cuando ha perdurado a pesar de haberse dictado una sentencia en la que se declara la existencia del incumplimiento reprochado, de una sentencia prejudicial o de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, de las que resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido.

La infracción del deber de transposición de una Directiva en el plazo establecido se viene considerando, 'per se', una infracción manifiesta y grave, por lo que dará lugar a indemnización.

La obligación de reparar los daños causados a los particulares no puede supeditarse a un requisito, basado en el concepto de culpa, que vaya más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario. En efecto, imponer un requisito suplementario de tal naturaleza equivaldría a volver a poner en entredicho el derecho a indemnización que tiene su fundamento en el ordenamiento jurídico comunitario».

Por último, cabe recordar que, sobre esta cuestión de la infracción suficientemente caracterizada, la Abogada General Sra. Laia Medina, en sus Conclusiones recientemente presentadas el 10 de abril de 2025 en el Asunto C 97/24, ha recordado el criterio desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal sobre este particular, señalando:

«56. El Tribunal de Justicia ha declarado que, cuando los Estados miembros disponen de facultad de apreciación, una violación suficientemente caracterizada implica una inobservancia manifiesta y grave, por parte del Estado miembro, de los límites impuestos a dicha facultad. (34) Por este motivo se dice que el criterio Brasserie du pêcheur y Factortame va en función de la facultad de apreciación. (35)

57. En el apartado 55 de la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, el Tribunal de Justicia declaró que el criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho de la Unión es suficientemente caracterizada es el de la inobservancia manifiesta y grave, por parte tanto de un Estado miembro como de una institución de la Unión, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. En cuanto a la valoración de si un Estado miembro ha incumplido de forma manifiesta y grave los límites impuestos a su facultad de apreciación, el Tribunal de Justicia ha enumerado ciertos factores que se han de tener en cuenta. (36) En el apartado 56 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que entre los elementos que el órgano jurisdiccional competente puede tener que considerar, debe señalarse el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales o de la Unión, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, (37) la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institución de la Unión hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho de la Unión. (38) En cualquier caso, una violación del Derecho de la Unión es manifiestamente caracterizada cuando ha perdurado a pesar de haberse dictado una sentencia en la que se declara la existencia del incumplimiento reprochado, de una sentencia prejudicial o de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, de las que resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido. (39)

58.- No obstante, si el Estado miembro solo disponía de un margen de apreciación considerablemente reducido, incluso inexistente, la mera infracción del Derecho de la Unión puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada. (40)».

E) Aplicación de la doctrina expuesta al caso enjuiciado.

Analizando el supuesto examinado a la luz de la doctrina jurisprudencial que acabamos de exponer, la Sala -en línea con las alegaciones efectuadas por la Administración recurrida- alcanza la conclusión de que no es posible, en este caso, afirmar la concurrencia de una infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión. Así lo hemos declarado ya, sobre la misma vulneración, en las SSTS núm. 812/2025, de 24 de junio (rec. 316/2024), 816 y 836/2025, de 25 de junio (rec. 531 y 535/2024), STS nº 834, 844, 854 y STS nº 855/2025, de 26 de junio (rec. 530, 534, 532 y 545/2024), y STS nº 887/2025, de 30 de junio (rec. 417/2024).

Para alcanzar esa conclusión, partiendo de iguales premisas a las expresadas hasta el momento, hemos valorado conjuntamente las siguientes circunstancias:

1) La normativa española controvertida no ha merecido un reproche general por parte del TJUE, limitándose la STJUE de 27 de enero de 2022 a efectuar un juicio negativo circunscrito a tres aspectos puntuales de dicha regulación, que son los siguientes:

- al disponer que el incumplimiento o el cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación informativa relativa a los bienes y derechos situados en el extranjero tiene como consecuencia la imposición de las rentas no declaradas correspondientes al valor de esos activos como «ganancias patrimoniales no justificadas» sin posibilidad, en la práctica, de ampararse en la prescripción;

- al sancionar el incumplimiento o el cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación informativa relativa a los bienes y derechos situados en el extranjero con una multa proporcional del 150% del impuesto calculado sobre las cantidades correspondientes al valor de dichos bienes o derechos, que puede acumularse con multas de cuantía fija, y

- al sancionar el incumplimiento o el cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación informativa relativa a los bienes y derechos situados en el extranjero con multas de cuantía fija cuyo importe no guarda proporción alguna con las sanciones previstas para infracciones similares en un contexto puramente nacional y cuyo importe total no está limitado.

2) La vulneración del Derecho de la Unión no aparecía, prima facie, como manifiesta (evidente) y grave.

Antes, al contrario, para llegar a la conclusión de que la norma española infringe la libertad comunitaria de circulación de capitales, el TJUE ha tenido que realizar un examen exhaustivo del caso, dándose la circunstancia de que, tras ese examen, ha rechazado las alegaciones de la Comisión relativas a la supuesta vulneración de las libertades de circulación de ciudadanos y de trabajadores (parágrafo 14 de la sentencia).

En efecto, en el presente supuesto estamos ante una cuestión jurídica compleja que dio lugar, antes de la sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022, a diversos pronunciamientos de los órganos jurisdiccionales que conocieron de los múltiples recursos interpuestos por instituciones de inversión colectiva no residentes, órganos judiciales que no apreciaron la concurrencia de una vulneración del Derecho Comunitario (a título de ejemplo, cabe citar las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 5ª, de 10 de febrero de 2021, recurso 1157/2019, y 2 de julio de 2020, recurso 700/2019; del TSJ de la Comunidad Valenciana, Sección 3ª, de 13 de julio de 2021, recurso 1242/2020; o del TSJ de Extremadura de 19 de diciembre de 2019, recurso 260/2019, todas ellas invocadas por la Abogacía del Estado).

Y, por otra parte, las conclusiones del Abogado General (que aun careciendo de carácter vinculante para el TJUE, son tenidas por éste en gran consideración por la indiscutible cualificación técnico-jurídica de quien las emite) pusieron de manifiesto, en el seno del recurso C-788/19, la complejidad jurídica de las cuestiones debatidas, apartándose expresamente el Abogado General en algunos aspectos de las apreciaciones de la Comisión (véanse a este respecto los apartados 133 a 140, en relación con la naturaleza y cuantía de la multa, y el carácter proporcionado de ésta).

De aquí que, razonablemente, pueda alcanzarse la conclusión de que la cuestión controvertida no era, a priori, pacífica y que, por tanto, la contravención no podría ser calificada como evidente o manifiesta.

3) Debe tenerse en cuenta también que el TJUE considera que la normativa controvertida resulta adecuada para garantizar la consecución de los objetivos perseguidos, aunque precisa que debe comprobarse si no va más allá de lo necesario para alcanzarlos (parágrafo 24).

En este sentido, el TJUE no declara la ilegalidad del esquema tributario diseñado en la normativa española, sino sólo su falta de proporcionalidad para alcanzar los objetivos pretendidos, que consideró perfectamente legítimos.

4) El hecho de que la norma europea vulnerada sea una de las libertades comunitarias recogidas en el TFUE no califica por sí misma la violación cometida como infracción suficientemente caracterizada.

Así lo ha establecido nuestra jurisprudencia, pudiendo citarse, a título de ejemplo, la STS núm. 292/2023, de 8 de marzo (RCA 258/2020) que, al respecto, dispone: «En definitiva, la infracción de la norma contenida en el Tratado no constituye por sí misma una infracción suficientemente caracterizada».

5) La infracción suficientemente caracterizada ha de apreciarse atendiendo al momento temporal en el que se cometió la infracción. En este sentido, la STJUE de 10 de septiembre de 2019 (C-123/18-R) ha establecido que «la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de una norma de Derecho de la Unión Europea debe apreciarse en función de las circunstancias en las que la institución actuara en esa fecha concreta».

Y, en este caso, no existía en ese momento una doctrina mínimamente consolidada de la UE que permitiera apreciar la existencia de una clara infracción del Derecho de la Unión Europea a este respecto. Esto es, cuando el legislador español aprobó la reforma operada por la Ley 7/2012 no podía conocer una jurisprudencia del TJUE sobre la correcta interpretación de los artículos 63 y siguientes del TFUE en este aspecto concreto y determinado (relativo al incumplimiento de la obligación de información sobre los bienes y derechos de los contribuyentes del IRPF y del IS en el extranjero), dado que aún no existía dicha doctrina.

6) La norma vulnerada no comportaba, per se, la existencia de una única interpretación, sino que, por el contrario, existía margen de apreciación para el Estado español a la hora de configurar su propia regulación nacional.

7) Tampoco puede desconocerse el complejo contexto nacional del momento en que se aprobó la norma controvertida.

Por un lado, el año 2012 fue un ejercicio en el que se exigió de España un ajuste fiscal muy significativo, derivado de la crisis económica iniciada en 2008.

Por otro lado, en ese mismo ejercicio se había dictado el Real Decreto-Ley 12/2012, de 30 de marzo, que incorporó en su Disposición adicional 1ª la denominada "Declaración tributaria especial", que permitía una regularización voluntaria con escasa penalización (una modalidad de "amnistía fiscal").

8) El comportamiento del Estado español ha sido diligente, reaccionando con rapidez ante la STJUE de 27 de enero de 2022.

Así, inmediatamente después de la STJUE, se promulgó (el 9 de marzo de 2022) la Ley 5/2022, por la que se modificaron la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Y, en este caso, no existía en ese momento una doctrina mínimamente consolidada de la UE que permitiera apreciar la existencia de una clara infracción del Derecho de la Unión Europea a este respecto. Esto es, cuando el legislador español aprobó la reforma operada por la Ley 7/2012 no podía conocer una jurisprudencia del TJUE sobre la correcta interpretación de los artículos 63 y siguientes del TFUE en este aspecto concreto y determinado (relativo al incumplimiento de la obligación de información sobre los bienes y derechos de los contribuyentes del IRPF y del IS en el extranjero), dado que aún no existía dicha doctrina.

9) No se ha infringido deber alguno de transposición de una Directiva.

En el presente caso, no concurre la infracción de ese deber. A lo que cabe añadir que nos encontramos ante la regulación nacional de los impuestos sobre la renta (IRPF e Impuesto sobre Sociedades), que no están sujetos a armonización, de manera que los Estados miembros gozan de una amplia libertad regulatoria.

En consecuencia, valorando conjuntamente las circunstancias expuestas, la Sala no alberga duda de que, en este caso, no cabe apreciar la concurrencia de una infracción del Derecho de la Unión suficientemente caracterizada, por lo que falta uno de los requisitos básicos para poder acoger la pretensión de responsabilidad patrimonial del Estado legislador que ha sido formulada por la parte recurrente.

Partiendo de lo anterior, en consecuencia, resulta ya innecesario evaluar si la parte recurrente observó o no la diligencia exigible para mitigar las consecuencias dañosas de la infracción del Derecho de la Unión.

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