La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 4 de noviembre
de 2022, nº 1431/2022, rec. 6834/2021, declara que el derecho a reclamar una
indemnización, respecto del cual se confiere un plazo de un año, se empieza a
contar desde que se haya notificado la resolución administrativa o la sentencia
definitiva, pues así se establece normativamente, de donde cabe concluir que es
desde la notificación de la sentencia o resolución administrativa a que se
impute el daño y no desde la ejecución de dicha resolución y ello sin perjuicio
de las peculiaridades que dicha conclusión comporta en el caso de anulación de
subvenciones.
Pues la imputación del
daño es a una resolución autorizando el cambio del objeto de la subvención,
cuya anulación es la que, a juicio de la defensa municipal, genera la
responsabilidad de la Administración General del Estado.
Señala la Sala que, en
contra de lo manifestado por la sentencia recurrida, conforme al art. 67.1,
párrafo segundo de la LPAC, el plazo de un año que establece para reclamar a la
Administración por la anulación de una acto o disposición general en vía
administrativa o contencioso-administrativo, empieza a contar desde la
notificación de la sentencia o resolución administrativa a que se impute el
daño antijurídico y no desde la ejecución de dicha resolución, tal y como
aprecio la sentencia de instancia. Establecido lo anterior, el Tribunal no
accede la indemnización solicitada, toda vez que no se dan los presupuestos
para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
A) Antecedentes. Objeto
del proceso en la instancia.
La Sección Sexta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia
de 20 de mayo de 2021, desestimatoria del P.O. nº 290/18 entablado por el
Ayuntamiento de Igüeña, frente a la orden de 6 de noviembre de 2017 del Ministerio
de Educación, Cultura y Deporte desestimatoria de reclamación de
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública derivada de anulación
judicial de acto administrativo de concesión de subvención como consecuencia de
recurso de lesividad.
La Sala desestima el
recurso, confirmando la resolución administrativa impugnada al considerar
prematuro el ejercicio por parte del Ayuntamiento de Igüeña, de la acción de
responsabilidad patrimonial derivada de la anulación judicial de resolución de
concesión de subvención ya que, al tiempo de formular aquella, no se había
producido de manera efectiva daño o perjuicio alguno al recurrente, por cuanto
dicha entidad no había devuelto al organismo concedente la cantidad
correspondiente con el importe de la subvención.
B) Objeto del recurso y
fundamento.
Se interpone el
presente recurso de casación 6834/2021 por la representación procesal del
Ayuntamiento de Igüeña (León), contra la sentencia dictada por la Sección Sexta
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 20 de
mayo de 2021, dictada en el recurso contencioso-administrativo 290/2018, que
había sido promovido por la mencionada Corporación Municipal, en impugnación de
la Orden del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de 6 de noviembre de
2017, por la que se desestimaba la reclamación de responsabilidad patrimonial
de la Administración General del Estado con fundamento en la anulación
judicial, previa declaración de lesividad, de una resolución del Consejo
Superior de Deportes que había concedido una subvención para la ejecución de
infraestructura y equipamientos deportivos.
La sentencia de
instancia desestima el recurso y confirma la resolución objeto de impugnación,
conforme a los fundamentos que, en lo que trasciende al presente recurso y para
su mejor comprensión se transcriben a continuación:
Expone el Ayuntamiento
recurrente que el núcleo de la controversia se sitúa en la efectividad del y a
tal efecto recurrida que la doctrina sobre la "actio nata" en
supuestos de anulación judicial de actos administrativos ha quedado superada
por la más reciente jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo,
contenida en la Sentencia Tribunal Supremo número 1174/2018, de 10 de julio de
2018 y reiterada en otras posteriores como la recientísima Sentencia 1392/2019,
de 17 de octubre de 2.019 (Recurso Casación 5924/2017),que resuelven que el
"dies a quo" del plazo prescriptivo de la acción de reclamación por
responsabilidad patrimonial se ha de situar en el de la fecha de firmeza de la
resolución por la que se anuló el acto administrativo, sin esperar a que
efectivamente se proceda a la demolición derivada de aquella anulación
(equiparable aquí a sin esperar a que efectivamente se reintegre la cantidad
percibida a consecuencia de la subvención que ha sido anulada). Explica que es
que partir de la fecha de firmeza de la resolución judicial por la que se anuló
el acuerdo que daba cobertura jurídica a la subvención percibida por el
Ayuntamiento de Igüeña, cuando tiene pleno y completo conocimiento del alcance
del daño que la anulación de aquel acto administrativo le ha irrogado, toda vez
que de dicha anulación se sigue irremediablemente la obligación de proceder al
reintegro de la subvención percibida y ello con independencia del momento en
que efectivamente se reintegre dicho importe que resulta a estos efectos
irrelevante.
En el escrito de
interposición del recurso se aduce por la defensa municipal en apoyo de su
pretensión que, con invocación de los mencionados preceptos y de la que
considera jurisprudencia consolidada de este Tribunal Supremo, de la que se
deja cita concreta, el Tribunal de instancia, con la desestimación de su
petición de anulación de la resolución administrativa impugnada, ha vulnerado
la doctrina contenida en dicha jurisprudencia que, en relación con aquellos
artículos, declara, en palabras del escrito de interposición, "que el
inicio del cómputo del plazo prescriptivo de la acción para reclamar la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas derivada de la
anulación de un acto administrativo, como regla general, ha de situarse en la
fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria de aquel acto, pues desde ese
momento el interesado tiene un conocimiento de la consumación del evento lesivo
y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por
daños." La infracción de la mencionada doctrina se imputa al hecho de que
la Corporación municipal ejercitó la pretensión indemnizatoria una vez conocida
la sentencia firme en que se declaraba la nulidad de las subvenciones que le
habían sido concedida, y si bien al momento de solicitar la mencionada
responsabilidad es lo cierto que no se había procedido al reintegro de la
subvención, no es menos cierto que desde la decisión judicial ya se había
generado su derecho de resarcimiento, estimando, en contra del criterio del
Tribunal de instancia, que "ha de apreciarse la existencia de un daño real
y efectivo al momento de formularse la reclamación previa cuya desestimación es
objeto de impugnación en el Recurso, único elemento que es analizado por la
Sala de instancia en aquella Sentencia y cuya falta de apreciación por la
misma, ha determinado el fallo desestimatorio del recurso." Partiendo de
esa premisa se considera que en el caso de autos concurren todos los
presupuestos necesarios para la declaración de la responsabilidad de la Administración
General del Estado, haciendo el examen de dichos presupuestos. Se termina
suplicando que se declare la doctrina consecuente con dicho razonamiento y,
estimando el recurso de casación, se anule la sentencia de instancia, bien
ordenando la retroacción del procedimiento al Tribunal de instancia para que
dicte nueva sentencia consecuente a los mencionados razonamientos, o bien que
por este Tribunal se dicte nueva sentencia estimando la pretensión.
C) Examen de la
cuestión casacional.
A la vista del planteamiento
que se hace por las partes, es cierto que no deja de ofrecer complejidad la
delimitación del objeto del presente recurso y ello por cuanto si la ratio
decidendi del recurso de casación es la que ha de delimitar la cuestión
casacional, hasta el punto que son los preceptos aplicados por la sentencia
recurrida, o debieran haber sido aplicados, los que determinan la finalidad de
este recurso extraordinario, en cuanto a la fijación de la jurisprudencia; es
lo cierto que en el caso de autos ni fue aplicado ni debió ser aplicado, en la
fundamentación de la sentencia, el artículo 67-1º de la Ley del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En efecto, conforme al
mencionado precepto, recordémoslo, "[l]os interesados sólo podrán solicitar
el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya
prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de
producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su
efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas,
el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance
de las secuelas." El párrafo segundo del artículo, de especial aplicación
al caso de autos, dispone que "[e] n los casos en que proceda reconocer
derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-
administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a
reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o
la sentencia definitiva. "
Si ponemos lo expuesto
en relación con lo razonado en la sentencia de instancia, es lo cierto que, en
tales razonamientos, en modo alguno, como hace ver la defensa de la
Administración recurrida, la Sala de instancia considera que el procedimiento,
en el caso de autos, se haya iniciado de manera extemporánea, no ya por haber
transcurrido el mencionado plazo anual, sino tan siquiera en su fase inicial de
considerar el recurso anticipado. Lo que se razona en la sentencia de instancia
es que, siendo la efectividad del daño un requisito esencial de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones, en el caso de autos, no se
había ocasionado daño alguno al Ayuntamiento porque, deberá entenderse, no se
ha efectuado devolución alguna de la subvención percibida, como hemos visto en
la transcripción antes realizada.
Ahora bien, en la
medida que la no concurrencia de ese presupuesto material de la institución
indemnizatoria se vincula, en el razonar de la sentencia de instancia, en que
" la pretensión de responsabilidad que se formula, es que resulta,
prematura ", la cuestión se complica en el planteamiento expuesto, porque
ciertamente que el elemento material se vincula al aspecto formal del
procedimiento para reclamar la indemnización del daño, más concretamente, en el
plazo para iniciar dicho procedimiento, porque lo que, en definitiva, se está
sosteniendo implícitamente en los razonamientos expuestos es que no basta la
resolución o la sentencia que anule el acto administrativo a que se imputa el
daño para reclamar la indemnización por responsabilidad patrimonial, sino que
éste se haya ocasionado real y efectivamente; es decir, que se haya cumplido lo
ordenado en la referida resolución o sentencia, que será cuando la lesión, en
sentido técnico-jurídico de daño antijurídico, será real y efectivo. Y así
plantado el debate la cuestión no es tan alejada del planteamiento que se hace
en el recurso.
Y es que, a la postre,
lo que en realidad se suscita por las partes, de manera especial en el escrito
de interposición y a la vista de los razonamientos de la sentencia de
instancia, es si es suficiente la mera "anulación en vía administrativa o
contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general",
para estimar que se ha ocasionado la lesión, en su sentido técnico-jurídico de
daño antijuridico de que no exista deber de soportar el perjudicado; o si, por
el contrario, ha de esperarse a la ejecución de dicha sentencia o resolución
administrativa para estimar que se alcanza esa efectividad del daño. Y así
planteado el debate y como acertadamente concluye el Abogado del Estado, a
respuesta de los aducido por la defensa municipal, es lo cierto que la cuestión
casacional, en la forma en que se delimita en el auto de admisión, aparece ya
resuelta en el mencionado artículo 67-1º, párrafo segundo, al declarar de forma
taxativa que el derecho a reclamar, que el mencionado precepto le confiere un
plazo de un año , dispone que dicho plazo se empieza a contar desde que se haya
"notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva";
de donde cabe concluir que es desde la notificación de la sentencia o
resolución administrativa a que se impute el daño y no desde la ejecución de
dicha resolución. Y ello sin perjuicio de las peculiaridades que dicha
conclusión comporta en el caso de anulación de subvenciones, como pasaremos a
examinar seguidamente.
D) La efectividad el daño.
Una vez fijada la
interpretación de los preceptos a que se refiere la cuestión casacional y de
conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es necesario ahora que, conforme a la
interpretación de los mencionados preceptos, procedamos al examen de la
pretensión accionada en el proceso, la cual, conforme a los pedimentos de la
Administración recurrente, no es otra que la anulación de la resolución
originariamente impugnada y, en su consecuencia, que se declare el derecho del
Ayuntamiento a percibir de la Administración General del Estado, en concepto de
responsabilidad patrimonial, el importe íntegro de la subvención percibida y
posteriormente anulada, como ya consta.
Pues bien, aplicar al
caso de autos lo concluido en el anterior fundamento requiere un especial
examen y con acierto se hace constar en el auto de admisión que aquel debate,
al que ya nos hemos referido, ha de entenderse referido a " la anulación
de un acto administrativo de concesión de subvención ", porque en tales
supuestos concurren peculiaridades dignas de consideración.
Para un adecuado
tratamiento de las cuestiones suscitadas es obligado señalar que la LGS dedica
el Título II al reintegro de las subvenciones, en el que se regulan aquellos
supuestos en los que, después de concedida una subvención, la concurrencia de
vicios en el derecho a percibirla o en incumplimientos por parte del
beneficiario se ha de proceder a su devolución, a su reintegro. Pues bien, en
esa regulación, se hace una distinción entre la invalidez de la resolución de
concesión de la subvención, que se regula en el artículo 36, y las
específicamente denominadas causas de reintegro, que se regulan en el artículo
37. Es decir, ya el propio Legislador establece dos modalidades de reintegro,
la primera, la nulidad o anulabilidad de la resolución en que se otorga la
subvención y, la segunda, las especificas causas de reintegro que, en lo que
ahora interesa, comporta la validez y eficacia de aquella resolución de
otorgamiento de la subvención y, sin embargo, puede haberse cometido alguna
infracción de las obligaciones que impone comportando una ineficacia por causas
sobrevenidas.
En ese mismo Título de
la Ley, en su Capítulo segundo, se regula el procedimiento de reintegro, que no
es sino el procedimiento autónomo del de otorgamiento de la concesión, en el
cual y, conforme a la tramitación prevista en la Ley reguladora del
procedimiento administrativo, la Administración concedente de la subvención
determina la concurrencia de la causa de reintegro, la cantidad a devolver y el
obligado a ello, siendo dicha resolución la que pone fin a la vía
administrativa, conforme se dispone en el artículo 42-5º.
Lo expuesto tiene una
trascendencia importante para el caso de autos, porque deberá concluirse que
hasta que no se dicte esa resolución autónoma del procedimiento de reintegro
poniéndole fin, no podrá determinarse los efectos del mismo, es decir y vinculando
esas circunstancias al mencionado artículo 67-1º y 2º de la Ley del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la fecha a
computar para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial debe
entenderse referida, en tales supuestos de procedimiento de reintegro, en
principio, a dicha resolución que pone fin en vía administrativa, conforme se ha
dicho.
Ahora bien, cuando
procede el reintegro por la declaración de nulidad o anulabilidad del acto de
otorgamiento de la subvención, conforme se dispone en el artículo 36-4º de la
LGS, dicha declaración " llevará consigo la obligación de devolver las cantidades
percibidas ", sin que en tales supuestos proceda el ulterior procedimiento
de reintegro que claramente el artículo 41 de la Ley de Subvenciones reserva
para los supuestos del artículo 37, de manera exclusiva. Añadamos a lo expuesto
que a tenor de la regulación legal, la doctrina y la jurisprudencia (por todas,
sentencia de 4 de junio de 2018, dictada en el recurso 1121/2016;
ECLI;ES:TS:2016:1947, con abundante cita), ha señalado que no pueden
confundirse ambos procedimientos para el reintegro de la subvención ni cabe,
discrecionalmente, acudir a uno u otro ni conjugar ambos procedimientos,
debiendo atenerse cada uno de los regulados para los concretos supuestos para
los que se determinan por el Legislador.
Así pues, la LGS
discrimina entre aquellas causas que comportan una invalidez ab initio de la
resolución por la que se concedió la subvención, de aquellas otras que
constituyen causa de reintegro por incumplimiento una vez otorgada subvención
legítimamente, y reserva para estas segundas el denominado procedimiento de
reintegro, como un procedimiento independiente del de concesión de la
subvención, en el que se declara el incumplimiento y las condiciones del
reintegro, poniendo su resolución fin a la vía administrativa. Deberá
concluirse que, en estos supuestos, el plazo de cómputo del plazo de
prescripción será el de dicha resolución o, en su caso, la sentencia que se
dictase en el ulterior recurso contencioso-administrativo en que se impugnase
esa resolución administrativa. Pero esa circunstancia tiene una indudable
relevancia para la concurrencia de los presupuestos materiales de la
responsabilidad, porque si se señala el día a quem para el plazo de
prescripción es porque desde la mencionada fecha puede ejercitarse la
pretensión, es decir, es decisivo para el debate de autos que, hasta esa
resolución o sentencia, no puede hablarse de realidad del daño, como elemento
esencial de esta institución indemnizatoria.
Pero ese esquema no es
aplicable a lo que se denomina en el artículo 36 de la LGS invalidez de la
resolución de concesión que, como ya hemos visto, constituyen supuestos de
nulidad, entre ellos ausencia de partida presupuestaria, o anulabilidad; en los
que, como se dispone en el párrafo tercero del precepto, la Administración
otorgante de la subvención deberá proceder a la revisión de oficio o a la
declaración de lesividad del acto de otorgamiento de la subvención y, caso de
estimarse la nulidad o anulabilidad, procederá, de manera ineludible y desde
ese momento, " la obligación de devolver las cantidades percibidas ",
como se declara en el párrafo cuarto, sin más ulteriores trámites que no sean
los de la ejecución forzosa del acto declarando la nulidad o anulabilidad y la
obligación de reintegro, estos es, sin necesidad del ulterior procedimiento
autónomo de reintegro de los artículos 41 y siguientes de la LGS. Ahora bien,
como en el supuestos anterior respecto de las causas de reintegro, en estos
supuestos de nulidad o anulabilidad, el inicio el plazo de prescripción no
puede demorarse a una ulterior resolución, porque la única que procederá será,
en su caso, la ejecución forzosa, propia de todo acto administrativo; de ahí
que dicho plazo anual se iniciará desde la firmeza de la resolución o sentencia
en que se declare la nulidad o anulabilidad; lo cual comporta, en parangón de
lo que antes se dijo con relación a las causas de reintegro, que desde ese
momento se hace efectivo el daño, que no es otro que la devolución de lo
percibido, conforme se dispone en el precepto, como hemos visto.
Así pues y en lo que
trasciende al caso de autos, si el Ayuntamiento perceptor de la subvención
conocía ya el contenido de la sentencia del Juzgado Central de lo
Contencioso-Administrativo que había declarado anulable el acto por el que se
concedía la subvención, previa declaración de lesividad por la Administración
concedente, el daño era manifiesto, porque, conforme a lo establecido en el
artículo 36 de la LGS, desde la firmeza de dicha sentencia surgía la deuda de
la devolución de la cantidad percibida en concepto de subvención, como, por
otra parte, se ordenaba en la misma sentencia del Juzgado.
De lo expuesto habrá de
concluirse que no es cierto, como se declara en la sentencia de instancia, que
el daño no era real pese a haberse dictado sentencia firme anulando la
resolución por la que se concedió la subvención, porque ya desde la mencionada
sentencia tenía ese carácter y surge la obligación ineludible de la devolución
de las cantidades percibidas. Esperar, como cabría concluir de la sentencia de
instancia, a que se ejecutase de manera forzosa o incluso voluntariamente --la
sentencia imponía la obligación-- podría dar lugar, como se razona por el
Ayuntamiento recurrente, a la prescripción de la acción para reclamar la
responsabilidad pretendida.
E) La pretensión
indemnizatoria. La antijuridicidad del daño.
La estimación del
presente recurso nos obliga a plantear el debate de la suplica que se hace por el
Ayuntamiento recurrente que, como ya se dijo, pide que, o bien por este
Tribunal se proceda a dictar sentencia examinando la pretensión originariamente
accionada o, de manera alternativa, que se declare la retroacción de las
actuaciones para que el Tribunal de instancia dicte nueva sentencia, rechazando
el argumento en que se funda el fallo aquí anulado. Son varias las razones que
aconsejan acoger la primera de dichas peticiones; en primer lugar, porque
existen en el procedimiento elementos suficientes para realizar el examen de la
pretensión indemnizatoria; en segundo lugar, porque ya la Sala de instancia, si
bien con la peculiaridad que ya se ha expuesto, ha procedido al examen de la
pretensión desde el punto de vista material y examinando las cuestiones de
fondo; y en tercer y último lugar, porque el derecho fundamental a la tutela,
que ha de ser efectiva, aconseja dejar ya juzgada la pretensión sin necesidad
de nuevas decisiones de instancia y eventual nueva casación o, en palabras del
artículo 93-1º no se justifica la necesidad de la retroacción.
Centrado el debate en
la pretensión indemnizatoria que se acciona por el Ayuntamiento, debemos partir
que la responsabilidad no se imputa propiamente a la resolución en que se le
reclama la devolución de la subvención que le había sido concedida, esto es, a
la sentencia en que, acogiendo la declaración de lesividad, se anula la
resolución en que se concedía la subvención; tan siquiera, en puridad de
principios, se imputa el daño a la resolución antes mencionada de 30 de agosto
de 2011,
mediante la cual la Dirección General de Infraestructuras Deportivos del
Consejo Superior de Deportes otorgó al Ayuntamiento recurrente la subvención
que se había solicitado por éste, para equipamiento deportivo del Circuito Permanente
de Pobladura de Regueras. Si nos atenemos a la sentencia en el recurso de
lesividad, lo que se anula es la resolución de 8 de noviembre de 2011 del
Subdirector General de Infraestructuras Deportivas y Administración Económica
del Consejo Superior de Deportes que, a petición del mismo Ayuntamiento, cambió
el objeto de la subvención inicialmente solicitada y concedida por aquella
resolución de 30 de agosto. Debe añadirse que si bien la petición de la
subvención por el Ayuntamiento tenía por finalidad la ejecución de determinadas
instalaciones y equipamientos para la celebración de unas pruebas deportivas
internacionales --ya se ha hecho referencia a ella en la sentencia de
instancia--, como deja constancia la sentencia del Juzgado que anula resolución
antes mencionada, es lo cierto que a la fecha de la resolución en que se
concede la subvención --agosto de 2011--, dichas pruebas ya se habían
celebrado; es por ello por lo que el Ayuntamiento más de dos meses después de
concedida la subvención --en fecha 30 de octubre de ese mismo año de 2011--,
solicita el cambio del objeto de la subvención; petición que, en efecto, fue
autorizada por la ya mencionada resolución de 8 de noviembre.
Pues bien, de lo
expuesto ha de concluirse que la imputación del daño es a esa resolución
autorizando el cambio del objeto de la subvención, cuya anulación es la que, a
juicio de la defensa municipal, genera la responsabilidad de la Administración
General del Estado, al
amparo de lo autorizado en el artículo 32-1º de la Ley de Régimen Jurídico del
Sector Público, conforme al cual los particulares --también las
Administraciones públicas, conforme a la reiterada jurisprudencia de este
Tribunal, de la que no se hace cuestión-- tienen derecho "a ser
indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber
jurídico de soportar de acuerdo con la Ley." Y en el segundo párrafo del
mencionado precepto se aclara que "[l]a anulación en vía administrativa o
por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones
administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización. "En
el planteamiento de la pretensión, el argumento que se utiliza es considerar
que la anulación de la resolución del cambio del objeto de la subvención
ocasionó el daño reclamado, que se dice, en contra de lo declarado por el
Tribunal de instancia, es un daño real, efectivo, evaluable y singularizado, es
decir, el importe de la subvención que se le había concedido (46.830,12 €); de
otra parte, que la antijuridicidad, como exigencia de esta responsabilidad, se
imputa no a la declaración de lesividad y ulterior anulación, sino a la propia
resolución autorizando el cambio del objeto de la subvención, que ciertamente
fue después anulada. Es a esa resolución, a su anulación, a la que se imputa el
daño. En palabras del escrito de interposición "... ha de significarse
[es] que la actuación de la Administración demandada que se censura y a la que
se anuda la responsabilidad patrimonial que se proclama, no es la declaración
de lesividad del acto o el posterior recurso contencioso administrativo
interpuesto interesando su nulidad, sino la concesión de la subvención que
posteriormente es anulada judicialmente. Así las cosas, la apreciación de esa
razonabilidad en su actuar no ha de situarse en el momento en que por la
Administración se decide iniciar aquel expediente de declaración de lesividad,
sino en el de la resolución por la que se acordó autorizar la modificación del
objeto de la subvención inicialmente concedida, que posteriormente y en
atención a su manifiesta disconformidad a derecho, resultó anulada por
resolución judicial firme."
Centrado ahora nuestro
cometido en esos dos presupuestos de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas, cuyas exigencias se han expuesto ya con suficiente
extensión en la sentencia de instancia y en las alegaciones de las partes, no
está de más que, sin perjuicio de lo que antes se ha dicho, reparemos en la
exigencia de la lesión, entendida en el sentido técnico de daño antijuridico,
en cuanto no existe un deber de soportarlo. Es cierto que no puede negarse, ya
se ha dicho, que el daño causado al Ayuntamiento, en su planteamiento de la
pretensión, es real, efectivo y evaluable, como impone el ya mencionado
artículo 32, en su párrafo segundo; ahora bien, si admitimos, porque tiene la
fuerza de cosa juzgada, que el acto por el que, en definitiva, se concede la
subvención --el de cambio del objeto-- está viciado de anulabilidad y no puede
surtir efectos, de acceder a la pretensión, se estaría dando validez a dicho
acto, porque el Ayuntamiento terminaría percibiendo una subvención que estaba
viciada, ab initio, de anulabilidad. Los reparos para dicha incongruencia y, en
definitiva, para el éxito de la pretensión, ha de situarse en la
antijuridicidad del daño.
La exigencia de la
antijuridicidad del daño se ha delimitado, conforme a la reiterada
jurisprudencia de este Tribunal Supremo, en la ausencia del deber, que no
obligación, del perjudicado a soportar el daño ocasionado, conforme se declara
en el artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Es la
ausencia de ese deber el que hace el daño ocasionado antijurídico y, por tanto,
el poder conceptuarlo como lesión, que es el presupuesto principal de esta
institución indemnizatoria. Ese debe puede tener como fundamento la más variada
causa desde la misma imposición legal a la misma relación jurídica en cuyo seno
se produce el daño o, incluso, en el mismo comportamiento del perjudicado; lo
relevante es que el ordenamiento jurídico imponga la obligación de soportar el
daño ocasionado por una determinada actividad administrativa.
Sentado lo anterior no
puede desconocerse que en aquellos supuestos en los que, como en el presente,
el daño se anuda a una actuación administrativa que, o bien la propia
Administración declara contraria a Derecho y la anula, o bien los Tribunales
hacen dicha declaración; si esa concreta actividad ha ocasionado un daño,
parece necesario concluir que ese daño tiene la naturaleza de lesión porque
difícilmente puede imponerse deber alguno al perjudicado de soportar un daño
ocasionado por una actividad administrativa ilícita y declarada como tal por la
misma Administración autoría o por los Tribunales. No obstante lo anterior, y
no exenta de críticas por la Doctrina, es lo cierto que el actual artículo 32
citado, siguiendo el criterio que ya se estableció en el artículo 142-4º de la
Ley de Procedimiento de 1992, declara en su párrafo primero, parágrafo segundo,
que "[l]a anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional
contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no
presupone, por sí misma, derecho a la indemnización", lo cual podría
llevar a pensar que no existiendo en estos supuestos de anulación de actividad
administrativa especialidad alguna, esa prevención del precepto solo puede
obedecer a que en tales supuestos se requiere la concurrencia de todos los
elementos de esta institución indemnizatoria, entre ello, el de la efectividad
del daño y la relación de causalidad, quedando orillada la antijuridicidad.
Sin embargo, no ha sido
interpretado en ese sentido por una reiterada jurisprudencia de este Tribunal
Supremo (por todas, sentencias 1999/2017, de 18 de diciembre, dictada en el
recurso 1845/2016; ECLI:ES:TS:2017:4639 y 297/2018, de 27 de febrero, dictada
en el recurso 2981/2016; ECLI:ES:TS:2018:633); sino que se ha considerado, en
síntesis, que para que la anulación de una resolución administrativa genere,
por sí misma, responsabilidad patrimonial se exige que la decisión
administrativa anulada no se sea razonable y esté razonada, entrando en juego
en esa apreciación, la concurrencia, en dicha decisión, los elementos
discrecionales o reglados que la norma que habilita la concreta actividad
administrativa establezca. No parece necesario insistir en ese esquema que ha
quedado suficientemente expuesto en los razonamientos de las partes en sus
escritos de interposición y de oposición al recurso de casación.
Pues bien, en lo que
trasciende al caso de autos, esa jurisprudencia ha puesto de manifiesto que en
esa valoración de la antijuridicidad, también en supuestos de anulación de
actuaciones, ha de tomarse en consideración la misma actuación de los
perjudicados (sentencia 754/2017, de 4 de mayo; dictada en el recurso 3333/2015;
ECLI:ES:TS:2017:1723), en particular cuando la actuación anulada haya sido
provocada por una actuación del perjudicado, exigiendo que la Administración
deba adoptar una decisión que, si bien ha resultado finalmente anulada, no deja
de condicionarse a dicha actuación de quien, a la postre, reclama el daño. Bien
es verdad que no se puede extremar el argumento hasta el punto de considerar
que el mero hecho de dar ocasión a una actividad administrativa excluye, por sí
sola, la antijuridicidad del daño, sino que cuando esa actividad tiene como
causa un incumplimiento del propio lesionado, deberá examinarse con especial
exigencia dicha antijuricidad. Y buen ejemplo de lo que se expone es el
presente supuesto en el que no puede considerarse que la actuación del Ayuntamiento
que se considera perjudicado sea intrascendente en relación con los perjuicios
que se dice se le han ocasionado.
En efecto, hemos de
volver a los presupuestos fácticos de la actuación administrativa que se revisa
en este proceso. Como
ya se dijo, el Ayuntamiento había solicitado inicialmente la subvención para la
mejora de unas instalaciones deportivas con la finalidad de la celebración de
un campeonato mundial; pero que la subvención no le fue concedida sino después
de celebradas dichas pruebas. Y fue entonces, cuando se produce esa peculiar
situación, cuando el Ayuntamiento solicita el cambio del objeto de la
subvención ya otorgada. Es importante esa circunstancia que debe apreciarse
en la fundamentación de la sentencia del Juzgado que anula la resolución;
porque el Ayuntamiento no es que pretenda resarcirse con la subvención de los
gastos que al solicitarla decía eran necesarios para la celebración de la
prueba deportiva, lo cual podría haber justificado el mantener una subvención
concedida extemporáneamente; sino que lo pretendido fue destinar la subvención
a un objeto totalmente diferente, como se declara en la sentencia.
Y sorprende que
precisamente se invoque por la defensa municipal, como justificación de la
reclamación, el principio de confianza legítima por parte de la Administración
demandada, cuando esa exigencia le viene impuesta también a la misma
Corporación recurrente; pero con la peculiaridad de que, de haber ella actuado
en base a esa exigencia, el daño invocado no se habría ocasionado. En efecto, tanto la
exigencia de la buena fe como la confianza legítima que le era exigible al
Ayuntamiento, no ya solo como Administración pública, sino como beneficiaria de
una subvención otorgada por resolución firme, comportaba, cuando menos, el
deber de poner en conocimiento de la Administración concedente de la subvención
la improcedencia de esta, por cuanto la beneficiaria no podría ya cumplir la
condición principal de la subvención, que era el objeto para el que se
concedía. Lejos de esa legítima exigencia, lo que se hace por la Corporación
recurrente es alterar el objeto de la subvención ya aceptada con unas
pretendidas mejoras de las instalaciones deportivas, no para una concreta
competición, sino con carácter de permanencia. Y si bien es cierto que la
Administración General, en un primer momento, accede a dicha propuesta, es lo
cierto que los controles financieros llevaron a otra conclusión, como ya se ha
visto. En suma, es cierto que la Administración erró al aceptar la modificación
del objeto de la subvención que se le había solicitado, en una decisión que, a
tenor de lo que resulta de la misma sentencia que declara su anulabilidad no
solo era razonables sino razonada --bastaría con remitirse a lo alegado en
aquel proceso por la defensa municipal, a la que se da respuesta en la
sentencia--; pero también lo es que si el Ayuntamiento hubiera actuado conforme
a la exigencia de la buena fe y a la confianza legítima que le era debida, no
habría aceptado, o en su caso reintegrado, la subvención a la vista de que el
objeto para la que se concedió no podía ya ser realizado; en vez de aceptarla y
promover una tan confusa como tardía alteración del objeto vinculada a las
mismas instalaciones, pero para fines bien diferentes.
De lo expuesto ha de
concluirse que no cabe apreciar la antijuridicidad del daño, como presupuestos
de la responsabilidad patrimonial, y debe desestimarse la reclamación de los
perjuicios reclamados.
928 244 935
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