La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 7 de julio
de 2021, nº 983/2021, rec. 187/2020, establece que, las lesiones y
perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones
ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin dolo o negligencia por su
parte, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidos por la
Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad,
principio general que rige para los empleados públicos.
Se trata, de un verdadero principio general, por lo que operaría incluso en ausencia de normas escritas que específicamente regulen la materia. Este deber no es una manifestación de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sino que se enmarca en la relación de servicio del empleado público y, por ello, despliega efectos, aunque la Administración no haya tenido papel alguno en la producción del daño.
El Supremo confirma la indemnización
de 960 euros por lesiones causadas en acto de servicio reconocidas en sentencia
penal cuyo condenado no puede abonarlas por ser insolvente, pues el hecho de
que no esté expresamente previsto en la norma no significa que deba estar
excluida, so pena de vulnerar el principio de indemnidad, que
incontestablemente se pretende garantizar.
Y al hilo de ello, no
podemos aceptar, en modo alguno, la excepción de enriquecimiento injusto o sin
causa, por cuanto el concepto que se indemniza es el perjuicio personal
derivado de las lesiones sufridas, perjuicio cuya individualidad reconoce la
normativa específica de tráfico, bien en su modalidad básica, bien en la de
pérdida temporal de calidad de vida, y este concepto es distinto de la simple
percepción de retribuciones derivadas de la baja laboral.
Además, el abono de la
cantidad reclamada convertirá a la Administración demandada en acreedora de la
misma, con lo que podrá resarcirse de ella una vez que el condenado venga a
mejor fortuna.
A) Introducción.
1º) Debemos considerar que
el Consejo de Estado ha considerado como fundamento del principio de indemnidad
(v.gr., dictamen número 195/93) el art. 23.4 de la Ley 30/84, de 2 de agosto,
de Medidas para la Reforma de la Función Pública, con arreglo al cual "los
funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del
servicio". Precepto que sin duda contiene un principio directamente
aplicable sin necesidad de intermediación reglamentaria, que prescribe que el desempeño
de sus funciones no puede derivar para el empleado público ningún perjuicio
patrimonial, y que hoy se recoge en el artículo 28 de la Ley 7/2007, de 12 de
abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Y no existe, a nuestro juicio,
obstáculo alguno para entender que dentro del concepto de indemnización que
mencionan ambos preceptos se encuentran las cantidades reclamadas en este
recurso.
El juego conjunto de
los artículos 78 y 79 de la LO 9/2015 es una muestra más del principio de
indemnidad en el ámbito de la policía nacional. En efecto, el primero de ellos
asegura al policía la indemnidad en sus retribuciones en situación de
incapacidad temporal como consecuencia de la lesión sufrida en acto de servicio,
y el segundo precepto se preocupa de garantizar los gastos de curación
excluidos de las prestaciones del mutualismo administrativo, el resarcimiento
de los daños materiales y los riesgos de fallecimiento, incapacidad permanente
total, absoluta o gran invalidez.
2º) Sentado ello, el que un
concreto concepto (indemnización por lesiones causadas en acto de servicio
reconocidas en sentencia penal cuyo condenado no puede abonarlas por ser
insolvente) no esté expresamente previsto en la norma no significa que deba
estar excluido, so pena de vulnerar el principio de indemnidad, que
incontestablemente se pretende garantizar.
Y al hilo de ello, no
podemos aceptar, en modo alguno, la excepción de enriquecimiento injusto o sin
causa, por cuanto el concepto que se indemniza es el perjuicio personal
derivado de las lesiones sufridas, perjuicio cuya individualidad reconoce la
normativa específica de tráfico, bien en su modalidad básica, bien en la de
pérdida temporal de calidad de vida, y este concepto es distinto de la simple
percepción de retribuciones derivadas de la baja laboral.
Además, el abono de la cantidad reclamada convertirá a la Administración demandada en acreedora de la misma, con lo que podrá resarcirse de ella una vez que el condenado venga a mejor fortuna.
B) Objeto del recurso de casación.
Se impugna en el
presente recurso de casación la sentencia núm. 346/2019, de 17 de octubre, de
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Extremadura, estimatoria del recurso núm. 228/2019 formulado por don Conrado
contra la resolución de la Dirección General de Policía, de 20 de febrero de
2019, por la que se desestima la solicitud de abono de la indemnización fijada
en sentencia judicial en concepto de responsabilidad civil, por las lesiones
sufridas como consecuencia de intervenir encontrándose de servicio y ejerciendo
funciones propias de su cargo, y a cuyo pago fue condenado un tercero declarado
insolvente.
C) Antecedentes del
litigio.
Los antecedentes del asunto son los siguientes. Encontrándose de servicio y en el ejercicio de sus funciones en Almendralejo, el agente del Cuerpo Nacional de Policía don Conrado sufrió lesiones en el curso de una intervención policial. A raíz de este suceso, se tramitó un proceso penal en el que el autor de las lesiones fue condenado a abonar al lesionado, Sr. Conrado, la cantidad de 960 euros, en concepto de responsabilidad civil derivada del delito. El condenado era insolvente.
Así, el señor Conrado reclamó dicha cantidad a la Administración
del Estado, sosteniendo que los agentes de policía deben ser resarcidos por la
Administración de los daños que sufran en el ejercicio de sus funciones y que
la lesión tuvo lugar mientras ejercía funciones de policía de seguridad
pública, de competencia estatal. Esa reclamación fue desestimada por resolución
del Director General de la Policía de 30 de octubre de 2018.
Disconforme con ello,
acudió el señor Conrado a la vía jurisdiccional, donde su pretensión fue
estimada por la sentencia que ahora se impugna. Se cita doctrina del Consejo de
Estado, afirma la existencia de un principio de indemnidad de los empleados
públicos, en virtud del cual la Administración debe resarcirles de todos los
daños que sufran en el ejercicio de sus funciones. Así, entendiendo que la
actuación en que se produjo la lesión se enmarca dentro de la idea de seguridad
pública, de competencia estatal, la sentencia impugnada concluye estimando la
pretensión.
D) Antecedentes
jurisprudenciales.
Antes de abordar las cuestiones planteadas en este recurso de casación, es oportuno destacar que esta Sala ya ha resuelto otros recursos en los que se planteaban las mismas cuestiones de interés casacional.
Así, la Sala ya ha aclarado a propósito del resarcimiento de los daños sufridos por agentes de policía en acto de servicio (Sentencia del TS núm. 956/2020), que hay un principio general de indemnidad de los empleados públicos, en virtud del cual la Administración debe resarcirles por todos los daños que sufran en el ejercicio de sus funciones siempre que no hayan incurrido en dolo o negligencia grave.
Se trata, además, de un verdadero principio general, por lo que operaría incluso en ausencia de normas escritas que específicamente regulen la materia.
Y se ha aclarado también que ese deber
no es una manifestación de la responsabilidad patrimonial de la Administración,
sino que se enmarca en la relación de servicio del empleado público y, por
ello, despliega efectos, aunque la Administración no haya tenido papel alguno
en la producción del daño.
E) Valoración jurídica
del Tribunal Supremo.
En la reciente
sentencia del TS núm. 910/2021, de 24 de junio (rec. cas. núm. 7824/2019) se ha
resuelto la misma cuestión de interés casacional. Por consiguiente, dada
la identidad de los hechos y acto administrativo recurrido, así como de la
semejanza de los argumentos expuestos por las partes, seguiremos ahora el mismo
criterio observado en esa ocasión y por las razones expuestas entonces, que
vamos a reiterar ahora, pues no advertimos motivos para resolver de otro modo.
Procedemos así por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de
la Ley y de seguridad jurídica. En aquella sentencia del TS de 24 de junio de
2021, cit., recordamos que ya en nuestra sentencia de 18 de enero de 2021 se
citaron como antecedentes acerca de cuestiones semejantes las sentencias del TS
núm. 956/2020, de 8 de julio (rec. cas. núm. 2519/2018); STS nº 1003/2020, de
15 de julio (rec. cas. núm. 6071/2018) y la STS nº 1207/2020, de 28 de
septiembre (rec. cas. núm. 6137/2017).
En todas, la cuestión
en la que se fijó el interés casacional objetivo para la formación de
jurisprudencia fue análoga en el fondo a la que aquí nos ocupa, a saber:
"si la indemnización a los policías por lesiones en acto de servicio que
siguieron vía penal es un supuesto de indemnidad del funcionario o de
responsabilidad patrimonial. Y para el caso de que fuera un supuesto de
indemnidad, cuál es el régimen aplicable".
Y estas tres sentencias
desestimaron los recursos de la Administración -la Generalidad de Cataluña,
excepto en la sentencia del TS núm. 1003/2020, de 15 de julio, en la que se
trataba del Ayuntamiento de Barcelona- con los mismos argumentos y llegaron a
establecer la misma doctrina, que es la siguiente:
"[...] en las
circunstancias señaladas, las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de
policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que
ejercen, sin dolo o negligencia por su parte, las funciones que son propias de
su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del
resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados
públicos.
Los artículos 14 y 79
de la Ley Orgánica 9/2015, de 15 de julio, de régimen de personal de la Policía
Nacional , contienen una normativa equiparable a la de los artículos 179 y 180
del Decreto 2038/1975, que derogan y eran aplicables supletoriamente a los
agentes del Cuerpo de Mossos del Esquadra, cuyo régimen específico --la Ley
autonómica 10/1994, de 11 de julio, de la Policía de la Generalidad Mossos
d'Esquadra-- contempla hoy el principio de indemnidad en el ordenamiento
catalán y la forma de hacer efectivas las reclamaciones que lo invocan.
Las indemnizaciones por
razón del servicio de los artículos 14 d) y 28 del Estatuto Básico del Empleado
Público son las que resultan del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo".
Sobre el fondo del
litigio, dijimos que es principio centenario de nuestro ordenamiento jurídico
la indemnidad de los agentes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad por los
perjuicios que sufran en el desempeño de su función como consecuencia de
actuaciones ilícitas de aquéllos sobre quienes la ejercen sin que medie culpa o
negligencia por su parte. El derecho a ser resarcidos en virtud de ese
principio, explicábamos, es inherente al sentido instrumental de la
Administración, ya que quienes la sirven no actúan en interés propio, sino en
el público, en el de todos. Por eso, si al hacerlo sufren un daño o perjuicio
sin incurrir en dolo o negligencia, en supuestos como los examinados en que el
causante no es localizado o resulta insolvente, deben ser resarcidos
directamente por la propia Administración en cuyo nombre actúan. Recordábamos
al respecto que de ese principio es manifestación el artículo 1729 del Código
Civil que obliga al mandante a indemnizar al mandatario por todos los daños y
perjuicios que le haya originado el cumplimiento del mandato sin culpa ni
imprudencia por su parte.
También precisábamos
que, concurriendo las circunstancias producidas en los casos examinados, las
disposiciones que regulan la relación estatutaria de los empleados públicos han
determinado tradicionalmente, y previsto en forma expresa, que los daños y
perjuicios que los agentes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad sufran en el
ejercicio de la función pública, sin mediar ningún tipo de dolo o negligencia,
"deben ser resarcidos por la propia Administración en virtud del principio
de resarcimiento o de indemnidad, que resulta ajeno a la responsabilidad
patrimonial". Y que "las normas que han previsto en forma expresa
este principio se han producido, como es lógico, en relación con los agentes
públicos de cualquier clase que ejercen en forma legítima la fuerza coactiva
del Estado de Derecho". Y considerábamos claro que, "en caso de
ausencia de una regulación legal expresa debe entrar en vigor la aplicabilidad
supletoria de las normas que lo admiten en otros casos en los que existe
identidad de razón".
La aplicación de esa
jurisprudencia al recurso de casación núm. 2278/2018 se reputó incuestionable
aun cuando la cuestión se hubiera formulado de modo diferente ya que precisaba
que la cuestión consistía en:
"[...]en
determinar si la indemnización a los policías por lesiones en acto de servicio
que siguieron vía penal es un supuesto de indemnidad del funcionario o de
responsabilidad patrimonial. Y para el caso de que fuera un supuesto de
indemnidad, cuál es el régimen aplicable [...]".
Por ello, la STS de 18
de enero de 2021, por elementales exigencias de los principios de igualdad en
la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, resuelve del mismo modo que en
las ya citadas anteriormente, sentencia del TS núm. 956/2020 y reiterado, a
propósito de un agente de la Guardia Urbana de Barcelona, en la sentencia núm.
1003/2020 y, nuevamente, respecto de los Mossos dEsquadra por la sentencia del
TS núm. 1207/2020.
Todo ello subrayando
que el principio general de resarcimiento o indemnidad es inherente al sentido
instrumental de toda Administración, tal como se ha venido razonando por lo que
resulta contraria a nuestra jurisprudencia la pretensión del Abogado del Estado.
También en la sentencia
del TS de 24 de junio de 2021, cit., reiteramos lo manifestado en la sentencia
de 18 de enero de 2021, en cuanto que no hay duda de que el principio de
indemnidad puede ser objeto de una disciplina normativa específica y,
justamente, por tal ha de tenerse la considerada por la sentencia núm. 956/2020
y por las que la siguen. En cuanto a la necesidad de seguir un procedimiento
para determinar la procedencia del resarcimiento y su cuantía, es claro que en
circunstancias como las presentes no existe ya que una y otra han sido
establecidas por una sentencia firme.
Asimismo, en la
precitada sentencia del TS de 18 de enero de 2021, se da respuesta a uno de los
argumentos esenciales del Abogado del Estado para oponerse a la sentencia de
instancia, esto es, que no intervino en el proceso penal.
Se insistió en el
antepenúltimo fundamento de la antedicha sentencia en que el hecho de que la
Administración del Estado no fuera parte en el proceso penal en el que se dictó
no es razón que le permita desvincularse del resarcimiento del que estamos
tratando -que no se agota en la percepción de las retribuciones durante la
baja, ni en la asistencia médica-, pues se enmarca en la relación de servicio
que le une con los miembros del Cuerpo de Policía. De ella deriva que, en caso
de insolvencia del condenado, deba asegurárselo al agente a fin de restituirle
en la posición en que se encontraba antes de ser lesionado y de padecer las
consecuencias morales de la lesión sufrida en el ejercicio de su cometido
público.
Y, al igual que hicimos
en la sentencia del TS de 24 de junio de 2021, cit., concluimos que el
complemento específico por riesgo que contempla el Real Decreto 950/2005, de 29
de julio, no cumple ese fin de indemnidad ni tampoco, en las circunstancias del
caso, la Administración acredita que la indemnización fijada por el orden
jurisdiccional penal no sea la correcta. Y de devenir solvente el condenado
está en manos de la Administración efectuar la correspondiente reclamación.
En definitiva, el
recurso de casación debe ser desestimado.
F) La doctrina
jurisprudencial.
De acuerdo con cuanto
se acaba de decir, hemos de reiterar la interpretación establecida en las
sentencias del TS de 8 de julio de 2020 (rec. cas. 2519/2018); STS de 15 de
julio de 2020 (rec. cas. 6071/2018); STS de 28 de septiembre de 2020 (rec. cas.
6137/2017); STS de 18 de enero de 2021 (rec. cas. 2278/2018) y STS de 24 de
junio de 2021 (rec. cas. 7824/2019).
Así, en las
circunstancias del caso, las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de
policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que
ejercen, sin dolo o negligencia por su parte, las funciones que son propias de
su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del
resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados
públicos. Y, en las circunstancias del caso, la cantidad reconocida con
carácter firme en vía penal como resarcimiento es la que debe ser satisfecha
como indemnidad.
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