La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 8 de marzo de 2022,
nº 290/2022, rec. 8364/2019, establece como criterio
jurisprudencial que la Administración no tiene la obligación de responder
administrativamente e indemnizar las lesiones y perjuicios sufridos por los
funcionarios de instituciones penitenciarias, como consecuencia de acciones
ilícitas cometidas por los internos y sobre los que ejercen, sin dolo o
negligencia, las funciones que son propias de su cargo.
La previa sentencia penal declara que el interno condenado debe indemnizar al funcionario de prisiones con la cantidad de 26.000 euros, sin embargo el mismo es declarado insolvente mediante auto del mismo Juzgado de lo Penal.
El Supremo entiende que los
funcionarios de prisiones, en lo estatutario están sujetos al EBEP y no a una
normativa propia integrable en sus carencias conforme a las reglas de
supletoriedad o acudiendo a la analogía para cubrir una laguna con otra norma
que regule la indemnización litigiosa para funcionarios de la misma clase,
además, no tienen la consideración de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, ni son
colaboradores suyos, es más, la situación es la inversa, ya que son las Fuerzas
de Seguridad de guardia las llamadas a auxiliar en caso de graves alteraciones
del orden interno en el establecimiento.
La consecuencia es que el
reconocimiento de esa indemnización implicaría una innovación normativa, lo que
no procede desde el momento en que la relación funcionarial es, por definición,
estatutaria, esto es, regulada normativamente y en el caso de autos no es otra
sino la general del EBEP.
A) Antecedentes.
1. La sentencia impugnada
declara probados los siguientes hechos:
"D. Jose Augusto es
funcionario titular del cuerpo de técnicos especialistas del Departamento de
Justicia de la Generalitat de Cataluña, grupo de servicios penitenciarios, con
destino en el Centro Penitenciario de Jóvenes de Cataluña. En fecha 9 de junio
de 2016, estando en el ejercicio de sus funciones, sufrió lesiones a causa de
una caída al resbalar al entrar en la celda donde un interno estaba dando problema.
Las lesiones...precisaron tratamiento médico quirúrgico y el transcurso de 299
días para su curación, tal y como consta en la Sentencia de 16 de abril de
2018, dictada por el Juzgado de lo Penal núm. 3 de Granollers. Esta misma
sentencia declara que el condenado Jesús Luis debe indemnizar al funcionario
con la cantidad de 26.000 euros, sin embargo el mismo es declarado insolvente
mediante auto del mismo Juzgado de fecha 15 de mayo de 2018".
2. La
sentencia concretó la cuestión litigiosa en sí, de conformidad con el principio
de indemnidad, la Administración debe indemnizar al funcionario que, sin culpa
o negligencia de su parte, sufre lesiones causadas por un tercero en el
ejercicio del cargo, sin que el resarcimiento constituya un supuesto de reclamación
patrimonial a la Administración.
3. En particular la sentencia
razona lo siguiente para estimar la demanda:
1º Invoca la sentencia 2/2018, de 28 de junio, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictada en el recurso de casación autonómico 22/2017, referida a las lesiones sufridas por un policía autonómico. En ella se declaró que la Administración debía indemnizar al mozo de escuadra lesionado, en virtud de la aplicación supletoria de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional (EDL 2015/129885) (artículos 14 y 79), sin que proceda instar un procedimiento de responsabilidad patrimonial pues el daño no lo causa la Administración, sino un tercero .
2º En este caso no se trata de un supuesto de funcionamiento normal de la Administración, sino de un daño sufrido por un hecho extraordinario ocasionado por persona ingresada en el centro penitenciario, que estaba bajo la custodia de la Administración. El demandante tiene derecho a la indemnización total por los daños derivados de la agresión sufrida en acto de servicio luego en beneficio del interés general, que no tiene obligación de soportar.
4.
Puesto que sobre esta cuestión se ha pronunciado esta Sala en reiteradas
ocasiones respecto de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, el auto de 24 de junio de 2021 admitió el presente recurso para que nos
pronunciemos, a efectos de fijar jurisprudencia, sobre si tal jurisprudencia es
aplicable a los "funcionarios de vigilancia penitenciaria" y, si la
respuesta es afirmativa, si la Administración debe responder en aplicación del
principio de indemnidad o en virtud del principio de responsabilidad
patrimonial de la Administración.
B) La jurisprudencia del Tribunal
Supremo.
1. El auto de admisión cita
como precedente la sentencia del TS nº 1384/2021, de 25 de noviembre (casación
2599/2020) de esta Sección. Tal sentencia se basa en una serie de
sentencias del Supremo que conforman la jurisprudencia de esta Sala: es el caso de la
sentencia del TS nº 956/2020, de 8 de julio (casación 2519/2018); la sentencia del TS nº 1003/2020,
de 15 de julio (casación 6071/2018); la sentencia del TS nº 1207/2020, de 28 de
septiembre (casación 6137/2017); la sentencia del TS nº 18/2021, de 18 de enero (casación
2278/2018); la sentencia del TS nº 910/2021, 24 de junio (casación 7824/2019); la
sentencia del TS nº 913/2021, de 24 de junio (casación 7824/2019); la sentencia del TS nº 947/2021,
de 30 de junio (casación 764/2020) o, en fin, la sentencia del TS nº 983/2021, de 7 de
julio (187/2020).
2. En ellas hemos conocido del
caso de policías nacionales, pero, sobre todo, de demandas de funcionarios del
Cuerpo de Mozos de Escuadra y policías locales, en
todos los casos por lesiones sufridas en acto de servicio y en los que el
causante fue condenado penalmente, pero devino insolvente. En esos casos hemos
declarado que, en virtud del principio de indemnidad, el funcionario debe ser
resarcido por la Administración a la que sirve.
3. En concreto, la jurisprudencia que hemos fijado a efectos del artículo 93.1 de la LJCA es que:
"En las circunstancias del caso, las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin dolo o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos. Y, en las circunstancias del caso, la cantidad reconocida con carácter firme en vía penal como resarcimiento es la que debe ser satisfecha como indemnidad ".
4. De tales sentencias
destacamos ahora lo siguiente:
1º Ante todo que ese
resarcimiento se basa en la efectividad del principio de indemnidad insertado
en el régimen profesional, funcionarial o estatutario de los funcionarios
demandantes, luego no es un supuesto de responsabilidad patrimonial, por lo que
es innecesario adentrarnos en si el funcionamiento de esa Administración es
normal o anormal. Esto es así porque el daño resarcible no lo causa la
Administración a sus agentes, sino un tercero , luego ese derecho al
resarcimiento es inherente al sentido instrumental de la Administración ya que
quienes la sirven no actúan en interés propio, sino en interés público que
constituye el objeto de esa Administración.
2º Hemos partido de que
"es un principio casi centenario" el reconocimiento de tal principio
a guardias civiles y agentes de policía, lo que se ha completado, en lo
subjetivo, extendiéndolo a los funcionarios integrantes de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad relacionados en el artículo 2 de la Ley Orgánica 2/1986,
de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, ámbito que comprende las que
dependen del Gobierno de la Nación; los Cuerpos de policía autonómicos y los
dependientes de las corporaciones locales.
3º Al no tratarse de un
supuesto de responsabilidad patrimonial sino de un derecho funcionarial basado
en el principio de indemnidad, más allá de la invocación de ese principio se ha
indagado en su fundamento jurídico. A estos efectos no sirve de apoyo el
artículo 14.d) del EBEP, pues los complementos de penosidad o peligrosidad no
tienen una función resarcitoria sino retributiva y, desde luego, nada tiene que
ver el resarcimiento litigioso con las indemnizaciones por razón de servicio ,
cuyo fin compensatorio es ajeno a daños como los ahora enjuiciados.
4º De esta manera en el caso
del Cuerpo de Mozos de Escuadra, la indagación de la normativa aplicable para
resolver la controversia se saldó con la aplicación supletoria de la norma
estatal. Así, para la Policía Nacional se regula desde antiguo la indemnización
litigiosa, hoy en el artículo 14 de la ya citada Ley Orgánica 9/2015, como ya
antes el artículo 179 del antiguo Reglamento orgánico de la Policía Gubernativa
aprobado por Decreto 2038/1975, de 17 de julio. Tal previsión no existía para
la policía autonómica catalana, de ahí que esta Sala aplicase supletoriamente
esa norma estatal, si bien ya lo prevé el artículo 48.ter Ley autonómica
10/1994, de 11 de julio, de la Policía de la Generalidad-Mossos d'Esquadra,
introducido por la Ley autonómica 5/2020, de 29 de abril.
5º En el caso de los policías
locales, la sentencia 1003/2020 antes citada constató que había una laguna en
Ley catalana 6/1991, de 10 de julio, de policías locales, lo que se colmó
acudiendo de nuevo a la Ley Orgánica 9/2015. Distinto fue el
recurso resuelto por sentencia 913/2021, referido a un policía local de Coria
del Río en el que lo litigioso fue si la indemnización debía asumirla la
Administración del Estado o la municipal, lo que dependía de si el agente
municipal resultó lesionado en una intervención actuando como colaborador o en
auxilio de la Policía Nacional en el mantenimiento de la seguridad ciudadana.
5. De lo expuesto se deduce
que nuestra jurisprudencia se ha construido a propósito de una clase
funcionarial en la que concurren dos elementos identificadores comunes: en lo
estatutario integran los distintos Cuerpos que conforman las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad, cuyo régimen se regula por su "legislación específica
propia", no por el EBEP, lo que alcanza, en parte, a las policías locales
[cfr. artículos 3.2 y 4.e) EBEP]; y en lo funcional porque todos ellos tienen
en común el ejercicio legítimo de la fuerza coactiva del Estado.
C) Juicio de la sala sobre la
cuestión de interés casacional.
1. La cuestión es si nuestra
jurisprudencia es aplicable a unos cuerpos funcionariales -los integrados en la
Administración penitenciaria- que en lo estatutario no se integran en las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y quedan sujetos al régimen del EBEP, tal y como
se deduce hoy del artículo 80.Dos de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de
septiembre, General Penitenciaria (en adelante, LOGP). A estos efectos y para
la cuestión litigiosa, nada se deduce de la Ley 39/1970, de 22 de diciembre,
sobre reestructuración de los Cuerpos Penitenciarios.
2. Si bien en lo estatutario
es clara la sujeción al EBEP, en lo funcional no cabe obviar lo que plantea don
Jose Augusto al oponerse al recurso de casación: que cuerpos funcionariales
están apoderados para el ejercicio legítimo de la fuerza coactiva sobre la
población reclusa, sometida a una relación de sujeción especial. En efecto, del
Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero,
se deduce lo siguiente:
1º Que la seguridad exterior
de los establecimientos penitenciarios corresponde a las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad (artículo 63), pero la seguridad interior a los funcionarios de los
Cuerpos de Instituciones Penitenciarias, salvo cuando por su gravedad fuese
precisa la intervención de aquellas (artículo 64).
2º El mantenimiento de la
seguridad interior consiste en la "... observación de los internos, los
recuentos de población reclusa, los registros, los cacheos, las requisas, los
controles, los cambios de celda, la asignación adecuada de destinos y las
actividades y cautelas propias de las salidas tanto fuera de los módulos como
fuera del establecimiento " (artículo 65.1).
3º En qué consisten tales
cometidos y cómo se ejecutan, es lo que regulan los artículos 66 a 70, lo que
pasa por la eventual compulsión sobre la población reclusa. Esto queda en
evidencia con la regulación de lo que el artículo 45.1 de la LOGP denomina
"medios coercitivos" que se emplean para impedir actos de evasión o
de violencia de los internos, para evitar daños de los internos a sí mismos, a
otras personas o cosas y para vencer la resistencia activa o pasiva de los
internos a las órdenes del personal penitenciario.
4º Más en concreto, tales
medios los desarrolla el artículo 72 del Reglamento Penitenciario y consisten
en el aislamiento provisional, la fuerza física personal, las defensas de goma,
los aerosoles de acción adecuada y las esposas, todo lo cual está sujeto a un
régimen de empleo que no es del caso describir.
3. De lo expuesto se deduce
que si los funcionarios de instituciones penitenciarias directamente encargados
de la seguridad interior de los establecimientos están apoderados para el
empleo de medios coercitivos, se daría en ellos la misma
razón que hemos declarado para garantizar la indemnidad de los miembros de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: se enfrentan a situaciones potencialmente
violentas de cuyas consecuencias lesivas deben estar protegidos desde el
principio de indemnidad.
4. Sin embargo esto no
significa que deban ser resarcidos en virtud de ese principio de indemnidad y
no porque no sea razonable lo pretendido, sino por las siguientes razones:
1º Nuestra jurisprudencia no aplica tal principio de indemnidad tras formularlo en abstracto, sino que lo hemos deducido indagando en el sistema de fuentes, de ahí que se haya acudido a la supletoriedad de la norma estatal (caso del Cuerpo de Mozos de Escuadra) o colmando una laguna (caso de policías locales) pero siempre y, en ambos casos, con base en una ley de la que deducir esas consecuencias, en concreto la Ley Orgánica 9/2015. Por tanto, no hemos innovado el estatuto de esas fuerzas policiales, sino que lo hemos completado e integrado para determinar la norma aplicable al resto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
2º El caso de los funcionarios de prisiones es otro, lo que puede extenderse a todo empleado público que lamentablemente puede ser agredido como, por ejemplo, los docentes o el personal sanitario. En cuanto a los de prisiones, ya hemos dicho que en lo estatutario están sujetos al EBEP y no a una normativa propia integrable en sus carencias conforme a las reglas de supletoriedad o acudiendo a la analogía para cubrir una laguna con otra norma que regule la indemnización litigiosa para funcionarios de la misma clase; además, no tienen la consideración de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, ni son colaboradores suyos, es más, la situación es la inversa: son las Fuerzas de Seguridad de guardia las llamadas a auxiliar en caso de graves alteraciones del orden interno en el establecimiento (cfr. artículo 72.5 del Reglamento Penitenciario).
3º La consecuencia es que el reconocimiento de esa indemnización implicaría una innovación normativa, lo que no procede desde el momento en que la relación funcionarial es, por definición, estatutaria, esto es, regulada normativamente y en el caso de autos no es otra sino la general del EBEP. Y a estos efectos conviene recordar que la referencia hecha en nuestras sentencias al artículo 1729 del Código Civil no lo fue para deducir de él directamente la obligación de resarcimiento, sino para ilustrar que las previsiones de la legislación policial aplicable participan de esa regla general.
5º. En consecuencia y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos que la Administración no tiene la obligación de responder administrativamente de las lesiones y perjuicios sufridos por los funcionarios de instituciones penitenciarias, como consecuencia de acciones ilícitas cometidas por los internos y sobre los que ejercen, sin dolo o negligencia, las funciones que son propias de su cargo.
D) Aplicación
al caso y resolución de las pretensiones.
1. Por razón de lo dicho se
estima el recurso de casación pues la sentencia se aparta de lo expuesto al
aplicar sin más una jurisprudencia ajena al caso tal y como defiende la parte
recurrente. Tal estimación no excluye rechazar las restantes infracciones que
invoca la Administración recurrente para reforzar su recurso, en concreto las siguientes:
1º La sentencia no infringe el artículo 218 de la LEC pues la infracción se advierte no en lo procesal, sino en lo sustantivo: lo litigioso se ventila en la aplicación de un criterio, que ha sostenido nuestra jurisprudencia para casos ajenos al de autos.
2º La sentencia no infringe el artículo 14.d) del EBEP por las razones antes expuestas en el Fundamento de Derecho Cuarto.4.3º, luego si bien es cierto que los derechos que ahí se reconocen son ajenos a lo planteado en este litigio, no es menos cierto que la sentencia no basa su ratio decidendi en dicho precepto.
3º Ciertamente sí cabe plantear la eventual responsabilidad patrimonial de la Administración para los casos en que el daño resarcible tenga como causa un funcionamiento anormal del servicio. Este es el caso que resuelven las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia que se reseñan en ese mismo Fundamento de Derecho Segundo.4 que invoca la recurrente, pero tal planteamiento es ajeno al litigio, que no se ha seguido como un supuesto de responsabilidad patrimonial.
4º La sentencia tampoco infringe el artículo 120.3 del Código Penal, precepto que es en todo punto ajeno al litigio como también son ajenas las dos sentencias de esta Sala que cita la recurrente (cfr. Fundamento de Derecho Segundo.4).
2. Estimado el recurso de
casación, se casa y anula la sentencia de instancia y resolviendo el recurso
contencioso-administrativo, se desestima la demanda, confirmándose la
resolución de 26 de septiembre de 2018, dictada por la Secretaria General del
Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña si bien con las
precisiones de esta sentencia.
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